Фактчек звіту Проекту ЄС Право-Justice «Відбір та оцінювання суддів в Україні»
Фактчек звіту Проекту ЄС Право-Justice «Відбір та оцінювання суддів в Україні»
Вступ
У звіті «Відбір та оцінювання суддів в Україні» (далі — Звіт) експерти Проекту ЄС Право-Justice проаналізували конкурс до Верховного Суду та процедуру кваліфікаційного оцінювання суддів. Автори зазначають, що Звіт покликаний «допомогти зацікавленим сторонам сектору юстиції отримати стислий огляд нинішньої ситуації з відповідними рекомендаціями стосовно реформи системи правосуддя в Україні з точки зору законодавства та практики відбору і оцінки суддів».

Але насправді Звіт оцінює законодавство не через призму практики його застосування, а скоріш через те, як би воно застосовувалося в ідеальному світі. На цьому неодноразово наголошували експерти на зустрічах з авторами Звіту, що передували його публікації.

Тому Звіт варто використовувати не як оцінку результатів проаналізованих процедур (бо це — не його предмет), а скоріше як рекомендації експертів щодо покращення відповідного законодавства та підзаконних нормативно-правових актів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС).

Експерти слушно рекомендують, зокрема, покласти тягар доказування доброчесності на кандидатів у судді/суддів. Також експерти пропонують у довгостроковій перспективі включити до складу ВККС більше членів громадськості, оскільки це полегшить організацію роботи, дозволить їм безпосередньо брати участь у процесі відбору та оцінювання суддів, а також отримувати винагороду за свою роботу та необхідну інституційну підтримку. Саме таку модель участі громадськості вважають оптимальною її представники.

Тим не менш, Звіт містить фактологічні помилки та необґрунтовані оціночні судження, які ми вважаємо за необхідне прокоментувати.
Фактологічні
помилки
ЗВІТ:
Стор. 16
Суд підтримав 3 з 10 вимог ГРД до ВККСУ щодо внесення змін до регламенту ВККСУ.
НАСПРАВДІ:
Суд підтримав 3 з 6 вимог ГРД щодо скасування змін до регламенту ВККС.
ЗВІТ:
Стор. 18
Рада з питань судової реформи (РСР), що веде регулярну роботу з моменту свого створення в 2014 році, зустрічаючись принаймні один раз на три місяці… Оскільки РСР не має спеціалізованого органу підтримки на операційному рівні, зазвичай їй надається спеціальна секретарська підтримка та цілеспрямована експертиза, зокрема від Департаменту стратегічного планування ВРП.
НАСПРАВДІ:
Інформація про періодичність засідань РСР є недостовірною. Рада збирається нерегулярно, хоча указ Президента передбачає проведення її засідань не рідше одного разу на два місяці. Останнє засідання Ради з питань судової реформи відбулося у лютому 2018 р. Функції секретаріату Ради виконує Адміністрація Президента (координатором і секретарем Ради є співробітники Адміністрації Президента).

Члени Ради не стикалися зі спеціальною секретарською підтримкою та цілеспрямованою експертизою Департаменту стратегічного планування ВРП (Управління стратегічного планування та аналізу забезпечення діяльності системи правосуддя Секретаріату ВРП).
ЗВІТ:
Стор. 19
ВРП отримала ряд нових повноважень, які закріпили її на вершині системи управління суддівською владою, включаючи повноваження щодо … визначення стратегії планування судової політики, … вимірювання результативності, можливості вести комунікацію від імені всієї судової системи тощо.
НАСПРАВДІ:
Згадані експертами повноваження не передбачені Конституцією України (ст. 131) чи Законом «Про Вищу раду правосуддя» (ст. 3).
ЗВІТ:
Стор. 25
Як результат (психологічного тестування), ВККС отримує пакет з заключним звітом з підписом та печаткою в ТОВ «ОС Україна» та консолідованим фінальними та окремими звітами щодо кожного компоненту/інструменту, який було використано для тестування.
НАСПРАВДІ:
За інформацією від самої ВККС, вона отримує лише підсумковий висновок про підсумки тестувань, який додатків не містить.
Оціночні
твердження
1
Щодо впливу процедури кваліфікаційного оцінювання на масову відставку суддів
ЗВІТ:
Стор. 6
Той факт, що починаючи з 2014 року — після запровадження нових процедур кваліфікаційного оцінювання — майже 3 000 суддів подали у відставку (це становило щонайменше 30%, оскільки в Україні було майже 9 000 суддів до початку процедури перезавантаження), не чекаючи на проведення кваліфікаційного оцінювання, повинен вважатися одним із основних досягнень реформи.
НАСПРАВДІ:
Відсутні жодні соціологічні чи інші дані, які дозволяють беззаперечно стверджувати, що саме процедура кваліфікаційного оцінювання була головною причиною масової подачі заяв про відставку. Більше того, навіть якщо вважати, що це так, важко розмежувати, в якій мірі таке рішення суддів було продиктоване «страхом перед невідомим», «бажанням уникнути складнощів», «страхом не пройти оцінювання» або ж іншими причинами.

Не можна й однозначно стверджувати, що у відставку подали судді, які були негідні своїх посад. Показовим є те, що судді, щодо яких у громадськості є серйозні претензії, не звільнялися та не подавали заяв про відставку (наприклад, суддя Дев’ятко). Це може свідчити про те, що останні вважали себе «недоторканими» в рамках таких процедур, незважаючи на очевидну невідповідність критеріям доброчесності.

Більше того, у коротких висновках Звіту масова відставка згадується як «одне з основних досягнень реформи». А далі у тексті Звіту згадується: «Більшість з них вчинили так зовсім не з причин сплину терміну повноважень, а, зокрема, через впровадження нових процедур відбору та оцінювання суддів, а також системи електронного декларування майна та доходів».

Водночас систему електронного декларування не можна вважати невід'ємною частиною саме судової реформи, адже електронне декларування було запроваджено не лише для суддів, а й для значно ширшого кола державних службовців.
2
Щодо ролі Президента в процесі добору суддів
ЗВІТ:
Стор. 7
Рішення ВККСУ щодо того, чи рекомендувати конкретного кандидата на посаду, затверджується остаточно рішенням Вищої ради правосуддя (ВРП); при цьому Президент України виконує церемоніальну роль при призначенні нових суддів на посаду.
НАСПРАВДІ:
Дійсно, закон зобов'язує Президента видати указ про призначення судді протягом одного місяця після отримання подання Вищої ради правосуддя (без можливості не задовольняти таке).

Однак на практиці Президент часто порушує цей законодавчий припис. Наприклад, трьох суддів нового Верховного Суду було призначено на посади: через 11 місяців після подання, 9 місяців після подання, 3 місяці після подання. У Звіті автори називають це «деякими процесуальними затримками» (стор. 8).

Частіше ця проблема стосується суддів місцевих судів, куди Президент часом майже рік не призначає суддів. Деякі з них навіть подають позови, щоб змусити Президента виконати його функції.

З подібною проблемою стикнулися і судді апеляційних судів, яких Президент мав указами перевести до новостворених судів (з 2019 року повноваження з переведення перейшли до Вищої ради правосуддя). Однак 10% з них Президент з незрозумілих причин не перевів, незважаючи на наявність відповідних подань Вищої ради правосуддя.

Таким чином навіть церемоніальна роль Президента дозволяє йому впливати на функціонування судів, адже через його бездіяльність суди можуть залишатися або ж недоукомплектованими, або ж без суддів взагалі.
3
Щодо ролі та впливу співбесід, а також їхньої трансляції
ЗВІТ:
Стор. 8,
34—35
Співбесіди з ВККСУ, під час яких обговорюються деталі приватного життя кандидатів, транслюються в прямому ефірі на онлайн-ресурсах, що належать третім сторонам. І хоча в українському контексті такий засіб забезпечення довіри є зрозумілим, такий рівень прозорості може мати негативний ефект, відлякуючи деяких достойних кандидатів через можливі безпідставні репутаційні збитки.
<…>
Під час таких співбесід обговорюються деталі приватного життя кандидатів (об'єкти нерухомості, транспортні засоби, приватна школа дітей, подорожі тощо). Експерти вважають це є серйозною загрозою безпеці кандидатів. Потенційні злочинці можуть скористатися цією інформацію, яка є легко доступною в мережі Інтернет, для власних — негативних — цілей. Можливо навіть, що деякі ідеальні кандидати утримуються від участі у конкурсі, аби уникнути такого публічного розгляду свого приватного життя.
НАСПРАВДІ:
Не є неможливим завданням знайти баланс між тим, які деталі приватного життя кандидатів можуть та мають озвучуватися на публічних співбесідах, а які - ні. Зокрема, під час співбесід кандидатів до Верховного Суду ніколи не озвучувалися конкретні адреси нерухомості чи місця проживання кандидатів. Тому це більше питання вироблення конкретних «червоних ліній» у процедурі, а не її прозорості в цілому. Окрім того, ряд інших відомостей, що обговорюються — такі, як інформація про доходи кандидатів та їхніх родичів, або ж про нерухомість у власності - й так містяться в електронних деклараціях або ж легкодоступні шляхом пошуку в реєстрах нерухомості.

Також експерти жодним чином не пояснюють, чому відкриті співбесіди повинні «відлякувати деяких достойних кандидатів … через безпідставні репутаційні ризики». «Порядному судді не потрібні захисники», як зазначив один із конкурсантів до Верховного Суду. Навпаки, кандидати мають бути зацікавлені в тому, аби публічно спростувати претензії щодо себе у разі їхньої необґрунтованості. Варто також пам’ятати, що особи, які призначаються суддями, займатимуть ці посади десятиліттями та суттєво впливатимуть на стан верховенства права в країні.

Тому така прозорість є виправданою, а будь-яке її зменшення гарантовано нашкодить, адже призведе до ще більшої недовіри до процедури та її результатів, а також збільшить простір для маніпуляцій у процесі добору.
4
Щодо причин виходу ГРД з процесу кваліфікаційного оцінювання
ЗВІТ:
Стор. 16
Наприкінці березня 2018 р. ГРД оголосила, що призупинить свою участь у процесі кваліфікаційного оцінювання суддів, оскільки, на думку членів ГРД, ВККСУ внесла зміни до свого Регламенту, обмеживши діяльність ГРД.
НАСПРАВДІ:
Хоча це речення у Звіті посилається на відповідну публічну заяву на сайті ГРД, її зміст передано лише частково.

Так, цитоване речення структурно побудовано так, ніби внесення ВККС змін до Регламенту було єдиною причиною призупинення участі. Водночас за посиланням зазначаються щонайменше ще 4 серйозні причини такого рішення: залишення висновків ГРД без розгляду, що не передбачено законодавством; непрозорість та «конвеєрний» графік оцінювання; конфлікти інтересів при розгляді висновків ГРД у членів ВККС, які вчиняли ті ж самі недоброчесні дії, що й судді.

Відповідно, це речення Звіту може сформувати у читача обмежене бачення причин призупинення участі ГРД в кваліфоцінюванні.
5
Щодо використання реальних кейсів у практичному завданні
ЗВІТ:
Стор. 22
Загалом вони (практичні завдання) були розроблені на основі реальних кейсів — іноді на основі однієї реальної справи в минулому, а часом і шляхом об'єднання кількох реальних справ, що мали місце в минулому. Незважаючи на те, що деякі зовнішні спостерігачі не схвалювали цей підхід, експерти підкреслюють, що міжнародні стандарти тестування не забороняють використовувати кейси з життя.
НАСПРАВДІ:
У звіті «Формування нового Верховного Суду: ключові уроки» (с. 19) експерти негативно оцінили не той факт, що у практичному завданні були використані реальні справи, а те, що окремі кандидати брали безпосередню участь у вирішенні справ, які покладено в основу завдань, як судді.

Порівняння оприлюднених судових рішень, які лягли в основу практичних завдань, показує, що принаймні 6 кандидатів отримали в якості завдань справи, які вони розглядали раніше (четверо з них пізніше стали переможцями конкурсу). А тому вони мали очевидну перевагу під час виконання завдання — правовий аналіз справи вони вже здійснювали раніше як судді у цьому процесі, а тому мали щонайменше часову перевагу для побудови логіки відповіді та пошуку шляхів вирішення справи.
6
Щодо дискреції ВККС у виставленні балів
ЗВІТ:
Стор. 20, 28
Оскільки комп’ютери не можуть приймати остаточне рішення щодо того, хто буде хорошим суддею, а хто ні, ми вважаємо, що певна дискреція повинна залишатися за особами, які уповноважені приймати рішення, наприклад, тими, які входять до складу ВККСУ, і саме вони повинні обирати кандидатів, котрі якнайкраще відповідають обраній посаді. При цьому «людський фактор» має врівноважуватися за допомогою результатів тестів, належного аналізу іншої об'єктивної інформації, колегіального прийняття рішень, а також іншими процесуальними гарантіями, як-то правила присудження балів, а також обов’язок надавати вичерпне обґрунтування прийнятого рішення.
<…>
На думку групи експертів, що дійсно можна було б покращити, так це сприйняття: немає жодної потреби не довіряти методу і тому, як ВККСУ застосовує його в рамках процесу. Психологічні тести є гарною базою для отримання першої ретельної оцінки особистості кандидата, яка врівноважується за рахунок інших інструментів процедури тестування в цілому.

НАСПРАВДІ:
Викладене вище, а також висновки експертів з профільних українських аналітичних центрів і рекомендації публічних заходів з оцінки процесу добору вказують на необхідність серйозного вдосконалення методик і їх застосування в межах кваліфікаційного оцінювання. Вони критикували методологію оцінки через те, що на конкурсі надто велика частина балів (79%) виставляється фактично повністю на розсуд членів Комісії. Проблеми з добором і необхідність обґрунтування такого результату відзначали й міжнародні організації, в тому числі Представництво ЄС в Україні.

Стверджуючи, що одним зі способів урівноваження дискреції є вичерпне обґрунтування рішень, експерти не надають жодної оцінки тому, наскільки обґрунтованим є рішення ВККС зараз. Водночас і громадські, й міжнародні організації неодноразово звертали увагу на те, що вичерпна мотивація має бути надана, а прозорість виставлення балів має бути підвищена.

Отже ми не бачимо проблеми у сприйнятті. Якщо на найвищі посади рекомендуються судді, які не відповідають критеріям доброчесності, це свідчить про системні проблеми у процедурі, які потребують вирішення.
7
Щодо сертифікації окремих компонентів психологічного тестування
ЗВІТ:
Стор. 25
Деякі компоненти психологічного тестування, такі як BFQ-2 та інші «нестандартні» рішення, офіційно сертифіковані Українською асоціацією психодіагностики.
НАСПРАВДІ:
Дійсно, «сертифікація» BFQ-2 проведена громадською організацією «Українська психодіагностична асоціація» у 2018 році (після застосування під час конкурсу до Верховного Суду). Це єдина методика, яку сертифікувала організація. Редактором вказаний Леонід Бурлачук. Про сертифікацію «інших „нестандартних“ рішень» на сайті організації немає інформації. Українська психодіагностична асоціація — це звичайна громадська організація, вона не уповноважена проводити офіційну сертифікацію. Сертифікація проведена із зауваженнями.

Президентом Української психодіагностичної асоціації є Леонід Бурлачук, його син Олег Бурлачук є виконавчим секретарем цієї організації і керівником ТОВ «ОС Україна» (у 2018 році перейменованого на Giunti Psychometrics Ukraine), яке є провайдером послуг з тестування за цією методикою суддів і кандидатів на посаду судді. Леонід Бурлачук також є співвласником ТОВ «ОС Україна» і співавтором української адаптації тесту BFQ-2.
8
Щодо «перевірки лояльності»
ЗВІТ:
Стор. 26
У ході зустрічей із суддями, які були учасниками процедур відбору, представниками громадянського суспільства, іншими експертами висловлювалися певні сумніви щодо деяких аспектів психологічного тестування, наприклад, щодо того, чи було проведено «перевірку лояльності» і чи було це виправданим з огляду на вимогу щодо «незалежності» судді відповідно до встановлених стандартів. Експерти відзначають, що слово «лояльність» використовувалося тут у значенні, релевантному для публічного сектору, — як компанією, яка проводила тестування, так і незалежними психологами та розробниками тестів — а саме як засіб встановлення «стабільної мотивації, необхідної для ефективної роботи». Цей елемент тестування допоміг з’ясувати готовність людини поважати правила й цінності організації, а не бути лояльним до свого керівника. Таким чином, такі побоювання були спростовані як помилкові та експертно необґрунтовані.
НАСПРАВДІ:
На жаль, міжнародні експерти взяли до уваги лише пояснення представників ТОВ «ОС Україна».

Дійсно, твердження психолога у висновку щодо одного з кандидатів до Верховного Суду, що низький показник за шкалою «лояльність» може бути пов’язаний з підкресленою незаангажованістю власної позиції при прийнятті рішень, можна пояснити помилкою психолога.

Однак, одна зі шкал методики HCS Integrity Check вимірює «схильність до конфліктів з авторитетами».

На сайті ТОВ «ОС Україна» в описі методики HCS Integrity Check одним із параметрів змістовної шкали було зазначено (зараз це з сайту компанії зникло, однак цей опис доступний на сайті OS Russia):

«Склонность к конфликтам с авторитетами — позволяет изучить склонность исследуемого к явной или неявной конфронтации с руководством. Испытуемые с низкими результатами по ней проявляют себя как непокорные, свободолюбивые, часто имеющие собственное мнение о вещах, с трудом склоняющиеся к отступлению или компромиссам. Они постоянно хотят доминировать в межличностных отношениях и чувствуют дискомфорт, когда не занимают лидерские позиции. Попадая в иерархически структурированную среду, они склонны к конфликтам и явному или скрытому противопоставлению формальным авторитетам».

Отже можна припустити, що кандидати (судді), які проявили себе як «непокірні, свободолюбиві, такі, що мають власну думку про речі, яких тяжко схилити до відступів чи компромісів» (це, власне, те, що слід було би вимагати від судді), отримають за відповідним параметром низькі показники. Цікаво, що у висновках психологів результати за цією шкалою потрапляли до показника «Повага до інших».
9
Щодо довіри до новоствореного Верховного Суду
ЗВІТ:
Стор. 32
Згідно з GFK, довіра до новоствореного Верховного Суду становить 25%, що свідчить про позитивну тенденцію порівняно з рештою суддівського корпусу.
НАСПРАВДІ:
Міжнародні експерти інакше інтерпретують дані GFK, ніж представники дослідницької компанії: «Парадоксально, що старим, нереформованим місцевим судам не довіряють 56% населення і майже стільки ж не довіряють реформованому Верховному Суду», — коментує старший менеджер відділу соціально-політичних досліджень GFK Ukraine Тетяна Костюченко. Рівень довіри до місцевих судів і нового Верховного Суду за даними дослідження був однаковим (25%).

Більше того, за останнім соціологічним опитуванням Центру Разумкова (станом на лютий 2019 року) Верховному Суду повністю довіряють лише 2,1%, скоріше довіряють — 15,4%, скоріше не довірять — 29,7%, зовсім не довіряють — 35,2%.
10
Щодо публікацій висновків ГРД до завершення конкурсу/проходження суддею кваліфоцінювання
ЗВІТ:
Стор. 34
Експерти вважають, що публікація висновків ГРД, що відбувається на тому етапі, коли процедура відбору ще не завершена, є передчасною. Навіть якщо ВККСУ за результатами розгляду доходить протилежного висновку, попереднє досьє ГРД залишається в онлайн-доступі.

Оскільки ніде не прописано, коли ці файли будуть видалені та чи будуть видалені взагалі, технічно вони можуть залишитися в мережі назавжди і, таким чином, завдавати репутаційних збитків відповідним кандидатам у майбутньому.
НАСПРАВДІ:
ГРД частково врахувала цю рекомендацію у своїй роботі та в ході другого конкурсу до Верховного Суду зверталась до кандидатів із проханням надавати свої контактні дані для забезпечення права на відповідь перед публікацією висновків.

В будь-якому випадку, на нашу думку, публікація висновків ГРД до завершення процедури відбору сприяє прозорості конкурсу та підзвітності кандидатів у судді.

Це спонукає кандидатів публічно пояснювати перед суспільством всі сумнівні моменти своєї біографії так, як це не так давно робила кандидатка до Вищого антикорупційного суду суддя Жовноватюк. Зіставлення претензій до кандидатів та їхніх пояснень дозволяє кожному зробити власний висновок про те, чи є такі пояснення переконливими.

Окрім того, згідно із Законом «Про судоустрій і статус суддів», суддівське досьє повинно містити як рішення ВККС за результатами кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата у судді), так і висновок ГРД (за його наявності). Тому в разі, якщо ВККС подолала негативний висновок ГРД, то змістовна аргументація непогодження ВККС з таким висновком мала б виступати запорукою гарної репутації кандидата.

Водночас за результатами аналізу рішень ВККС щодо 30 кандидатів, які були обрані суддями до Верховного Суду незважаючи на негативні висновки ГРД, експерти помітили відсутність переконливого спростування фактів, наведених ГРД. У мотивувальній частині рішень наводяться аргументи висновку ГРД і пояснення кандидата, при цьому оцінка комісією пояснень кандидатів зазвичай відсутня. Лише в деяких рішеннях позицію ВККС щодо кожного зауваження ГРД виділено чітко. Складається враження, що здебільшого ВККС вважала достатнім навести пояснення кандидата для того, щоби спростувати тези з висновку ГРД.
Підсумки
Хоча багато рекомендацій Звіту є слушними, не варто сприймати Звіт як такий, що з абсолютною достовірністю оцінює проаналізовані процеси.

Перш за все, не всі експертні думки бралися до уваги (зокрема ті, що містяться в аналітичному звіті «Формування нового Верховного Суду: ключові уроки»).

По-друге, у Звіті неповністю враховано специфіку часу та місця оцінюваних процесів, зокрема в аспектах прозорості, де європейські стандарти і практики є не просто недоречними, а навіть можуть нашкодити.

І по-третє, попри те, що Звіт покликаний надати «стислий огляд нинішньої ситуації… з точки зору… практики відбору і оцінки суддів» (стор. 9), він аналізує переважно процеси на папері та не зіставляє їхню практичну реалізацію з результатами конкурсу та кваліфоцінювання.
DJR
Для підготовки публікації використано матеріали Центру політико-правових реформ.