200 vs 100: скільки суддів потрібно у Верховному Суді
30.01.2020
Коли в Офісі Президента Зеленського, серед іншого, запропонували скорочення кількості суддів Верховного Суду вдвічі – правнича спільнота розділилась на два табори - прибічників і противників. Одні та інші називали важливі аргументи на користь своєї позиції.

Перші переконували, що скорочення ВС дозволить очистити його від недоброчесних. Другі вважали, що цей процес створює ризики для встановлення контролю над ВС новим Президентом. Одні казали що 200 суддів це забагато, інші що - 100 суддів замало. Проте, в цих дискусіях не вистачало головного – розрахунків та даних, скільки суддів реально потрібно для розгляду справ в розумний строк.

16 січня, коли КСУ почав розглядати конституційність судової реформи Зеленського, постало питання скорочення кількості суддів у ВС. Представник Президента Федір Веніславський заявив, що цифра у 100 суддів обґрунтована досвідом 21 країни, де співвідношення населення до кількості суддів дорівнює 1 суддя на півмільйона осіб. Тож, він запропонував застосовувати це співвідношення за аналогією і до України. Проте, кількість населення не єдиний чинник, який впливає на кількість суддів.

Які методи існують у світі для розрахунку суддів та з'ясували, яка кількість суддів дійсно потрібна ВС з огляду на кількість справ, які він розглядає?

Виконавча директорка Фундації DEJURE
Аналітикиня Фундації DEJURE
Як рахують кількість суддів у світі
У кожній країні кількість суддів та структура судів найвищого рівня відрізняється. Універсальної цифри немає, адже потреба в суддях залежить в першу чергу від кількості справ, а остання від території, чисельності населення, рівня довіри до суду, якості процесуального законодавства, розвиненості мережі судів по території та багатьох інших факторів.


У США Верховний Суд складається з 9 суддів. Ця цифра сформувалась ще у середині 19 ст. і з того часу не змінювалась. Невелика кількість суддів обумовлена іншою системою судоустрою та права країни. Головна функція Верховного Суду США давати роз'яснення Конституції США чи федеральних законів, коли суди нижчих інстанцій не можуть дійти згоди.


Верховний Суд США не зобов'язаний розглядати всі справи, що до нього надходять, тому обирає лише справді значимі. Так, до суду за рік в середньому потрапляє 7000 справ, однак приймають до розгляду лише 100-150 справ, за рік розглядають 70 – 90.


Інша ситуація в Індії – ще з початку 90-х судова система намагається вирішити проблему нереального накопичення справ через їхню перекласифікацію та об'єднання схожих, що допомогло тільки частково. У 2012 році, коли Верховний суд Індії звернувся до Юридичної комісії (органу відповідального за реформу системи юстиції для надання рекомендації щодо збільшення кількості суддів, у нього невирішеними залишалось 66 000 справ. Тому, в ході реформи правосуддя, Верховний Суд таки збільшили у чисельності. Щоправда, тільки на 3 судді – з 31 до 34, хоч населення Індії майже в 30 разів більше за українське.


У Норвегії, про яку згадував на засіданні Конституційного Суду представник Президента в КС Федір Веніславський, судова адміністрація аналізує всі справи в країні, розподіляючи за категоріями відносин, кількості учасників у справі та реально витраченого часу судді на розгляд.


Саме ці показники лягають в основу при визначенні кількості суддів і працівників судів у місцевих та апеляційних судах. І хоч у Верховному суді Норвегії 20 суддів і це справді співвідноситься з кількістю населення Норвегії, як зазначив Веніславський, однак відкидати чинник якісного адміністрування судів і справ нижчих інстанцій як мінімум необ'єктивно.

Загалом у світі можна виділити 5 основних методів розрахунку кількості суддів:

  • за співвідношенням кількості населення на 1 суддю;
  • за співвідношенням кількості справ на 1 суддю;
  • через розрахунок ідеального часу розгляду окремих категорій справ (метод ідеального навантаження та часовий метод);
  • відносно потреби розгляду накопичених справ та потреби розумного строку розгляду вхідних справ (метод усунення беклогу – накопичених справ).
Найбільш точними є методи ідеального навантаження та часовий, адже вони базуються на великій кількості даних щодо того, скільки часу займає здійснення правосуддя за окремими категоріями справ, враховують їх складність за часом підготовки судді до розгляду, кількістю учасників та інших факторів.


Розраховувати кількість суддів через співвідношення до населення чи кількість справ на 1 суддю є сенс, коли створюється нова судова ланка або змінюється система судоустрою


Метод усунення беклогу дає відповідь, скільки потрібно суддів, щоб забезпечити розгляд справ у межах визначеного періоду, щоб беклог справ не утворювався, та скільки потрібно суддів, щоб розглянути накопичені справи. Для цього вираховується не ідеальний час розгляду справ, а фактичний, на основі даних про кількість вхідних справ, кількість розглянутих та середнього навантаження на 1 суддю.


Вибираючи, який метод застосовувати для розрахунку кількості суддів у конкретному суді, чи загалом в інстанції, потрібно зрозуміти:

  • які дані збираються та доступні для розрахунків;
  • які завдання стоять перед судом;
  • які є інші потреби та обмеження.

Status quo в Україні
Сьогодні в Україні 193 суддів у Верховному Суді. При цьому максимальна чисельність визначена законом - 200.

Суд почав працювати в грудні 2017 року та за майже два роки розглянув понад 173 тисячі справ.

Проте, на початок листопада 2019 загальний залишок нерозглянутих справ у ВС складав 57 тисяч. Таке накопичення справ спричинено різними факторами, зокрема: передачою великої кількості справ з спеціалізованих судів та ВСУ, які ліквідувалися; недостачею суддів на початку роботи нового ВС (довелось проводити другий конкурс), різним навантаженням та кількістю суддів в касаційних судах у складі ВС, тощо.

Верховний Суд складається з Великої Палати (ВП) та 4 касаційних судів: кримінального (ККС), адміністративного (КАС), господарського (КГС) та цивільного (КЦС). В 2017-2019 роках ситуація з розглядом справ в них була така:
Оскільки навантаження для касаційних судів і Великій Палаті різне, потрібно визначити потребу в суддях для кожного касаційного суду у складі ВС та окремо для ВП.

Крім того, ми маємо забезпечити 2 потреби: розгляд в розумні строки справ, які надходять та розгляд накопичених справ (беклог). При цьому варто пам'ятати, що коли судді вирішать усі справи в беклозі - може виникнути ситуація, коли суддів надто багато, тому вони працюють "не в повну силу", а держава витрачає кошти на суддів яких не потребує.Тому важливо знайти баланс між строком розгляду та кількістю суддів для розгляду беклогу.

Скільки суддів потрібно у Верховному Суді
Для підрахунку необхідної кількості суддів в українському Верховному Суді ми обрали метод усунення беклогу. Cаме він дає можливість з'ясувати, скільки суддів потрібно для розгляду і вхідних справ, і беклогу. Для його використання достатньо даних, які є доступними та збираються або Верховним Судом або Державною судовою адміністрацією.

За обраним методом ми спочатку підрахували кількість суддів необхідну для того, щоб кількість вирішених справ в межах 1 року дорівнювала кількості вхідних справ протягом цього року. Строк в 1 рік обрали як оптимальний для розгляду справи касаційним судом і для зручності розрахунку. Для цього застосували наступну формулу:

Необхідна кількість суддів = середня кількість вхідних справ за рік /середня кількість розглянутих справ за рік на 1 суддю

За результатами підрахунків ми з'ясували, що достатньо 168 суддів (на 25 менше ніж є зараз).

При такій кількості суддів ВС міг би розглядати всі нові справи не більше року за умови, що середня кількість нових справ залишатиметься такою ж.

Тим не менш, існує ще беклог близько 57 тисяч справ. Для його розгляду потрібні "додаткові" судді, які будуть безпосередньо займатися розглядом накопичених справ, або допоможуть розвантажити інших суддів.

Необхідна кількість "додаткових" суддів = кількість накопичених справ, що складає беклог / середня кількість розглянутих справ за рік на 1 суддю / строк в який хочемо розглянути беклог

Щоб визначити строк в який хочемо розглянути беклог, маємо врахувати таке:

  • чим коротший строк – тим більше додаткових суддів повинні розглядати справи, однак після закінчення розгляду беклогу цих суддів доведеться звільняти;
  • чим довший строк – тим менше додаткових суддів потрібно для розгляду, однак це загрожує порушенням права на справедливий суд, складового якого є розумний строк розгляду справи
Ми розрахували кількість суддів, необхідну для розгляду беклогу за 1, 2 і 3 роки, адже будь-який довший строк буде не розумним.


За нашими підрахунками, для розгляду беклогу за 3 роки потрібно ще 30 суддів, за 2 роки - 45, а за 1 рік - 90. У результаті, якщо обрати строк для розгляду беклогу в 1 чи 2 роки, то після розгляду накопичених справ суддів буде надто багато, і їх не можна буде просто звільнити. Так, строк в 3 роки для розгляду беклогу, хоч і є достатньо довгим, але є оптимальним зважаючи на кількість суддів, яких необхідно залучити до розгляду.

В результаті, ідеальною кількість суддів для ВС виглядає цифра не 100, а 198 суддів: 168 суддів потрібні, щоб забезпечити розгляд справ, що надходять в межах 1 року, та ще 30, щоб розглянути накопичену кількість справ за 3 роки.

Але не можна просто так взяти і додати 5 додаткових суддів до складу Верховного Суду. Навантаження в кожному із касаційних судів різне та й нестача суддів теж різна. У двох судах, на нашу думку, сьогодні суддів забагато. При теперішньому навантаженні КАС та ККС потребують додатково 11 та 7 суддів, а в КЦС та КГС суддів більше на 12 та 14 відповідно. Таким чином, потрібно враховувати потребу для кожного суду у складі Верховного Суду окремо.


А якщо навантаження різко зміниться?
Як пояснили в Офісі Президента представникам Венеційської комісії, скорочення ВС до 100 суддів пов'язане зі скороченням кількості справ, які будуть надходити у Верховний Суд.

Дійсно, закон № 269-ІХ (раніше законопроект № 2314), прийнятий 15 січня 2020 року запроваджує "процесуальні фільтри", покликані зменшити кількість справ, які надходять до ВС. Проте, в пояснювальній записці до проекту також немає прогнозу, як зменшиться кількість справ, які надходять. Голова ВС Валентина Данішевська заявила, що цих процесуальних фільтрів недостатньо, щоб зменшити кількість вхідних справ до суду, адже фільтри зменшують категорії справ, які і до того не були значними для навантаження.

У своєму висновку Венеційська Комісія також застерегла, що фільтри, які дозволять скоротити кількість справ у суді, будуть стосуватися тільки майбутніх вхідних справ, а не тих, які вже перебувають на розгляді.

Тобто, ВС в будь-якому разі повинен розглянути справи, які уже розпочаті. Вилучення справ з провадження ВС призведе до порушення права на доступ до правосуддя.

Очевидно, що в умовах політичної турбулентності, в якій Україна перебуває останні 28 років, кількість справ постійно може змінюватись. І не лише через законодавчі ініціативи, а й інші фактори, як згадувалось раніше.

Якщо надходження нових справ дійсно не зміниться –– наступні 3 роки Верховному Суду буде потрібно 198 суддів. Після завершення розгляду накопичених справ та зменшення надходження справ ця цифра може виявитись надмірною. Її потрібно буде скоротити до 168 (кількості необхідної при звичайному навантажені), або й ще менше у разі суттєвого зменшення справ, що надходять. При цьому за 3 роки роботи суду припинять свої повноваження через досягнення 65 років орієнтовно 12 суддів.

З огляду на розрахунки, передчасне скорочення суду до 100 суддів призведе до надто тривалого розгляду накопичених справ. Ситуація погіршиться ще й через нові вхідні справи. Зважаючи на те, що від кількості суддів прямо залежить швидкість розгляду справ, а розгляд справ в розумні строки є складовою права на справедливий суд, скорочувати ВС до 100 суддів зараз не потрібно.

Як і коли скорочувати кількість суддів Верховного Суду
Для скорочення суддів Венеційська Комісія рекомендує два шляхи: або добровільне переведення до судів нижчої інстанції або "природне скорочення".

Перший варіант малоймовірний. Навряд чи хтось захоче позбуватися престижного звання судді Верховного Суду та заробітної плати, яка навіть в мінімальному варіанті, на 10% більша, ніж у суддів апеляційної інстанції.

Щодо другого варіанту ситуація ще цікавіша. Природне скорочення – це про зменшення кількості суддів через вихід "на пенсію" чи смерть. Середній вік судді ВС зараз 51 рік, суддею можна бути до 65 років, а середня тривалість життя в Україні 66 років для чоловіків та 76 для жінок. Це означає, що природного скорочення до 100 суддів потрібно буде чекати 14 років. За 3 наступні роки роботи суду припинять свої повноваження через досягнення пенсійного віку орієнтовно 12 суддів. При цьому, цей спосіб не гарантує, що в суді залишаться кращі з кращих.

Не можна забувати, що важливим є не тільки, скільки суддів у суді, а і хто вони
Нагадаємо, що за результатами двох конкурсів до ВС до його складу увійшли 44 недоброчесних, які отримали негативний висновок ГРД. На жаль, ще є судді, у яких проблеми з доброчесністю виникли після призначення.

Таким, наприклад, є суддя Валентин Сердюк, щодо якого під час конкурсу ГРД не надавала негативного висновку. Однак, у березні 2019 року суддю спіймали п'яним за кермом та притягнули до адміністративної відповідальності, що є явним порушенням критеріїв доброчесності.

Для того щоб забезпечити якісний склад Верховного Суду потрібно проводити повторну перевірку суддів ВС на відповідність критеріям доброчесності та професійної етики. Ідею такої перевірки суддів уже підтримала Венеційська Комісія.

Звільнення недоброчесних частково мала б забезпечити Етична комісія при ВРП. Згідно із законом №193-ІХ Етична комісія у складі 3 міжнародних експертів та 3 членів ВРП мала б розглядати питання про істотні дисциплінарні проступки суддів ВС. Проте роботу комісії сьогодні заблоковано членами ВРП: вони відмовились делегувати своїх кандидатів до її складу.

Перевірка з боку ГРД та Етичної комісії могла б очистити суд від недоброчесних і саме завдяки цьому можна б було провести скорочення суду. Проте треба врахувати, що, на жаль, в КАС недоброчесних суддів найбільше, а саме там є потреба в додаткових кадрах для розгляду накопичених справ.

Та ми не можемо чекати поки навантаження зменшиться, щоб звільняти недоброчесних суддів, бо рішення мають бути не лише швидкими, а й справедливими. Тому потрібно якнайшвидше провести повторну перевірку, звільнити недоброчесних суддів та оголосити нові конкурси на вакантні посади. Так можна буде вбити двох зайців одночасно: забезпечити розумні строки розгляду справ та відібрати до Верховного Суду більш професійних та доброчесних суддів.

Висновки
На основі методу усунення беклогу ми дійшли висновку, що наступні 3 роки у Верховному Суді потрібно 198 суддів. За цей час накопичені справи мають бути повністю вирішені та можна буде наочно побачити, чи зменшиться навантаження завдяки "процесуальним фільтрам".

І вже тоді скорочувати кількість суддів на основі точних даних щодо поточного навантаження. Проте, важлива і якість судових рішень, тому вже зараз потрібно очищати суд від недоброчесних, а на їх місце обрати професійних суддів.



Матеріал підготовлений за фінансової підтримки National Endowment for Democracy (NED). Зміст цієї публікації є виключно відповідальністю Фундації DEJURE і в жодному разі не відображає позицію NED.
DJR
Матеріал вперше опубліковано на Українській правді.
Пов'язані матеріали