Новини
ВККС ВРП

Залучення громадськості до органів суддівського врядування

Катерина Грищенко, аналітикиня Фундації DEJURE

Дискусія щодо пошуку оптимальної моделі суддівського врядування в Україні відбувається вже не перший рік. В контексті зобов'язань щодо забезпечення доброчесності членів Вищої ради правосуддя, які взяла на себе Україна відповідно до меморандуму Міжнародного Валютного Фонду з Україною 2020 року, та розгляду в парламенті законопроекту № 3711 щодо діяльності Верховного Суду та органів суддівського врядування, важливо дослідити механізми, за допомогою яких забезпечення доброчесності в судовій владі може бути ефективним.

З огляду на вже наявний досвід діяльності Громадської ради доброчесності протягом 2016-2018 років та Громадської ради міжнародних експертів, починаючи з 2018 року, доцільно дослідити, наскільки практика залучення громадськості до органів суддівського врядування використовується в демократичних країнах, узгоджується з європейськими стандартами щодо судової влади та може вважатись корисною для досягнення цілей судової реформи в Україні.

Цей матеріал підготовлений на основі кабінетного аналітичного дослідження та інтерв'ю з експертами з Литви та Нідерландів.

Позиція міжнародних інституцій

Стосовно європейських стандартів в суддівському врядуванні можна коротко резюмувати про таке: суддівська незалежність та автономність, які насамперед забезпечуються функціонуванням судових рад, де більшість мають становити судді, обрані суддями, – це принципи, які мають бути збалансовані підзвітністю судової влади та механізмами, що убезпечують від корпоративізму.

Одним із таких механізмів є участь в органах суддівського врядування представників не з числа суддів. Це можуть бути адвокати, представники академічного середовища або представники інших професій, не пов'язаних з правничою.

Європейська мережа судових рад (ENCJ) у своєму звіті щодо участі представників не з числа суддів у суддівському врядуванні зазначає про таке: «ефективна участь представників не з числа суддів у судових радах та інших відповідних органах допомагає уникати відстоювання наявних або непрямих власних інтересів, самозахисту… всередині судової влади, а також надає судовій владі більшої легітимності та посилює роль судової влади як гаранта і захисника основних прав кожного громадянинаНайбільш ефективними видаються такі моделі (судових рад), де представлене поєднання членів обраних або призначених з представників правничих професій, академічного середовища, громадянського суспільства з широкими повноваженнями, достатніми, щоб сприяти як незалежності судової влади, так і її підзвітності ».

В цьому звіті також звергають увагу на те, що участь представників не з числа суддів може вважатись ефективною лише тоді, коли вони матимуть достатньо повноважень, щоб вливати на прийняття рішень.

Консультативна рада європейських суддів теж відзначає необхідність уникнення ризиків корпоративізму, протекціонізму та упередженості в діяльності судових рад. З огляду на це змішаний склад судових рад може мати переваги і одночасно сприятиме відображенню різних суспільних поглядів.

Венеційська комісія також звертала увагу на необхідність участі представників не з числа суддів в органах суддівського врядування задля уникнення корпоративізму, кронізму та захисту особистих інтересів всередині судової влади.

В Звіті Спеціального доповідача ООН з питань незалежності суддів та адвокатів ідеться про те, що задля уникнення корпоративізму та захисту особистих інтересів до складу судових рад можуть входити адвокати, професори права, інші юристи та громадяни з визнаною репутацією та досвідом.

Приклади залучення громадськості в країнах Європи
З 27 країн-членів Європейського Союзу щонайменше у 20-ти країнах до участі у суддівському врядуванні залучені представники не з числа суддів. Це такі країни: Бельгія, Болгарія, Данія, Естонія, Ірландія, Іспанія, Італія, Латвія, Литва, Нідерланди, Німеччина, Польща, Португалія, Румунія, Словаччина, Словенія, Фінляндія, Франція, Хорватія та Швеція.

Серед країн-членів Ради Європи, які не є членами Європейського Союзу, представники не з числа суддів залучені до суддівського врядування в 11-х країнах. Це такі країни: Албанія, Боснія і Герцеговина, Велика Британія (зокрема, в Англії та Уельсі), Вірменія, Грузія, Молдова, Норвегія, Сербія, Туреччина, Україна та Чорногорія.

Представниками не з числа суддів, яких залучають до суддівського врядування, насамперед є адвокати або інші юристи зі значним стажем роботи або представники академічного середовища.

Однак є країни, де до участі в суддівському врядуванні залучають представників громадянського суспільства, які не є юристами. До таких країн належать, зокрема, Бельгія, Данія, Ірландія, Литва, Нідерланди, Польща, Швеція, Велика Британія, Молдова, Норвегія.

У Бельгії Вища рада правосуддя складається з 44 членів. 22 з числа суддів та 22 не з числа суддів, з них 8 юристів, 6 представників академічного середовища та 8 членів громадянського суспільства.

В Данії Рада з питань призначення суддів входить троє суддів, юрист та двоє представників громадськості.

В Ірландії як такої судової ради не існує, однак представники не з числа суддів (особи, що мають знання чи досвід в сферах комерції, фінансів, управління або досвід взаємодії з судами) призначаються до Консультативної ради з питань призначення суддів, яка надає рекомендації щодо призначення суддів Міністру юстиції та рівності.

У Польщі Національна рада судочинства складається з 25 членів, серед яких 17 суддів, 6 представників парламенту (4 – від Сейму та 2 – від Сенату), Міністр юстиції та особа, яку призначає Президент. Президент може призначити до Національної ради судочинства особу, яка не належить до суддів чи не є юристом.

У Швеції до складу Комітету з висування суддів входять 5 суддів, адвокат, 2 юристи загальної практики, два представники громадськості.

У Великій Британії Комісія з призначення суддів складається з 14 членів, з яких 6-ро мають бути суддями, 2 представників професійних правничих спільнот, 5 представників неюридичних професій. Наприклад, зараз в Комісії представлені незалежна консультантка в сфері мистецтва та професійного розвитку, професор в сфері психіатрії, англіканський єпископ.

В Молдові до складу колегії Вищої ради магістратури входять 4 судді та 3 представники громадянського суспільства.

В Норвегії до складу Ради з призначення суддів входять 3 суддів, професійний юрист на державній службі, 2 представники громадськості.

Залучення громадськості до органів суддівського врядування в Литві

В Литві громадськість представлена в п'ятьох органах суддівського врядування.

Комісія з добору кандидатів на посаду судді (The Selection Commission of Candidates to Judicial Office) складається з 7-ми осіб, серед яких троє представляють суддів та четверо представляють громадянське суспільство. Наразі громадянське суспільство представляють психолог та консультант з менеджменту, екс-суддя Верховного суду Литви, університетська викладачка політології та очільниця Інтернет медіа асоціації.

Суддівська етично-дисциплінарна комісія (The Judicial Ethics and Discipline Commission), яка приймає рішення щодо застосування дисциплінарних заходів щодо судді, складається з 7-ми осіб, серед яких четверо представляють суддів та троє представляють громадянське суспільство.

Суд честі (The Judicial Court of Honour) є органом, що заслуховує дисциплінарні справи щодо суддів та петиції суддів щодо захисту честі судді. Він складається з 10 осіб, серед яких шестеро – з числа суддів і четверо представляють громадянське суспільство. Наразі громадянське суспільство представляють журналістка та троє професорів права.

Екзаменаційна комісія для кандидатів на посаду судді (The Examination Commission of Candidates to Judicial Office) складається з семи осіб, щонайменше четверо з яких мають бути суддями, а двоє – мати ступінь в сфері права. Наразі до складу комісії разом з чотирма суддями входять професор права та двоє доцентів права.
Постійна комісія з оцінювання діяльності суддів (The Permanent Commission for the Assessment of Activities of Judges) складається з семи членів, троє з яких – не з числа суддів. Наразі до складу цієї комісії разом з чотирма суддями входять два професори та екс-суддя Конституційного Суду Литовської Республіки.

З огляду на результати опитування литовського експерта, можна дійти висновку про таке:

В основу системи органів суддівського врядування Литви, в якій представлена громадськість, покладена концепція підзвітності судової влади. Оскільки основний орган – Судова Рада (The Judicial Council) з дорадчими функціями щодо кар'єри суддів при Президенті складається виключно з суддів, що гарантує суддівську незалежність, виникає потреба забезпечення підзвітності. Забезпечувати необхідний баланс між підзвітністю та незалежністю допомагає залучення громадськості до органів суддівського врядування. Водночас в такий спосіб забезпечується прозорість та представлення суспільних очікувань щодо судової влади та суддів, а також підвищується суспільна довіра до суду, адже коли громадськість залучена в процес, підвищується розуміння того, як організована система і як вона діє.

Серед переваг залучення громадськості до органів суддівського врядування є такі:

  • Збалансований підхід та експертиза під час добору, оцінювання та дисциплінарних проваджень щодо суддів, адже юридичне мислення доповнюється досвідом з інших професійних сфер: психології, журналістики, економіки та інших;
  • Більша об'єктивність і прозорість, менша схильність до корпоративізму;
  • Представлення очікувань суспільства щодо суддів, зокрема, якими особистими якостями вони мали би володіти;
  • Ефективна комунікація та інформування громадськості щодо процесу формування судової влади: члени органів суддівського врядування простою мовою інформують про свою діяльність в соціальних мережах.

Водночас є аспекти, які слід враховувати під час залучення громадськості до органів суддівського врядування:

  • Представники громадянського суспільства мають володіти бездоганною репутацією та бути добре відомими, визнаними та шанованими публічними особами. Не повинно бути жодних натяків на зв'язки з політичними партіями чи бізнес-групами. Також існує ризик конфлікту інтересів та браку неупередженості в юристів, що представляють сторони в судах. Будь-яка помилка в доборі представника громадськості може дискредитувати всю ідею.
  • Співпраця представників з числа суддів та не з числа суддів під час прийняття рішень в органах суддівського врядування є передумовою не лише безстороннього, прозорого, але і гарно обґрунтованого рішення та послідовних практики.
  • Якщо співпраця всередині органу не відбувається, це шкодить не лише судовій владі, але і суспільству в цілому.

Залучення громадськості до органів суддівського врядування в Нідерландах

В Нідерландах громадськість представлена в чотирьох органах суддівського врядування.

До складу Ради правосуддя (The Council for the Judiciary) відповідно до статті 84 закону «Про організацію судової влади» можуть входити від 3 до 5 членів. Наразі вона складається з чотирьох членів: двоє суддів та два представники інших професій (з досвідом роботи в уряді, фінансах та управлінні людськими ресурсами).

Національна комісія з добору суддів (The National selection commission of judges/ De Landelijke selectiecommissie rechters) – це комісія, яку формує Рада правосуддя, і до складу якої, окрім суддів, входять представники різних професій (державне управління, бізнес, освіта та наука, юридична професія). Члени комісії мають мати досвід з проведення співбесід щодо добору персоналу або досвід, пов'язаний з добором або навчанням суддів. Якщо це особа не з числа суддів, вона має мати гарне розуміння функціонування судової влади.

В цілому Національна комісія з добору суддів складається з 22 членів. В 2020 році Рада правосуддя призначила до Національної комісії з добору суддів 9 нових членів, серед яких двоє суддів, п'ять юристів, член Спостережної ради Делойт та заступник Національного омбудсмена.

Вимог щодо складу дорадчих комітетів щодо скарг на суддів (complaints advice committees) в законі не встановлено, однак на практиці в 10 з 15 судів такі комітети очолює особа не з числа суддів. Це означає, що скарги на суддів представляють перед особою не з числа суддів, яка вирішує, чи передавати таку скаргу далі – комітету, після внутрішньої процедури розгляду скарги на суддю в суді, скаргу можуть подати до Генерального прокурора, який вирішує, чи представляти скаргу перед Верховним Судом.
Відвідувальний комітет (The Visitation Committee) формується Радою правосуддя та складається з 15 членів, серед яких 6 суддів, а решту становлять представники різних сфер (колишні міністри, мери, представники бізнес-спільнот, академічного середовища, громадських організацій, адвокатів та прокурорів). Завданням комітету є оцінювання якості організації судової влади. Раз на чотири роки цей незалежний комітет відвідує всі суди і надає оцінювання, метою якого є покращення якості судової влади та її підзвітність громадськості.

Відповідно до опитування експертів з Нідерландів, можна стверджувати про такі мотиви залучення громадськості до участі в органах суддівського врядування.

В 2013 році Рада правосуддя звернулась за порадою до Університету Еразма в Роттердамі щодо процедури добору суддів. Однією з рекомендацій відповідного дорадчого звіту було реструктуризувати комісію з добору суддів та зменшити кількість її членів. В рекомендаціях також ішлось про те, що слід зберегти поєднання участі як суддів, так і представників не з числа суддів, якими можуть бути прокурори, адвокати, представники академічного середовища та бізнес-середовища. Рада правосуддя втілила ці рекомендації в 2014 році, відтак гарантувавши, що під час добору кандидатів на посаду судді розглядатимуть з різних точок зору.

Змішаний склад комісії з добору слугує запобіжником для:

  • призначення людей маленькою групою осіб шляхом ко-опції/кооптації;
  • створення закритої культури врядування всередині відносно закритої групи осіб;
  • утворення з суддівського корпусу групи людей з подібною природою за принципом «подібне притягує подібне».
Попередні висновки для українського контексту
Залучення до органів суддівського врядування осіб, які не є суддями, є дуже поширеною практикою в країнах Європи. Така тенденція схвалюється Радою ООН з прав людини, Венеційською комісією, Європейською мережею судових рад та Консультативною радою європейських суддів. Як правило, до органів суддівського врядування залучають юристів або професорів права.

Однак в окремих країнах поряд з юристами та представниками правничих шкіл в органах суддівського врядування беруть участь представники інших професій, які не пов'язані з юридичною. Насамперед метою таких моделей суддівського врядування є забезпечення підзвітності судової влади, а також покращення комунікації між судовою владою та суспільством.

На прикладі Нідерландів та Литви, в яких моделі з широким залученням громадськості до органів суддівського врядування функціонують вже тривалий час, можна побачити, що така державна політика не є наслідком зовнішнього чи будь-якого тиску, не підриває суверенітету цих країн чи основ судової влади, а навпаки є практикою хорошого врядування, де держава, зокрема в особі судової влади, існує для людини і заради людини, і відтак дистанція між суспільством та судовою владою поступово зменшується.


Матеріал підготовлений за фінансової підтримки National Endowment for Democracy (NED). Зміст цієї публікації є виключно відповідальністю Фундації DEJURE і в жодному разі не відображає позицію NED.