Read in English.
З серпня 2021 року Вища рада правосуддя (ВРП) не здійснює розгляду дисциплінарних скарг щодо суддів, оскільки закон 1635-ІХ передбачив створення Служби дисциплінарних інспекторів (СДІ), як підрозділу Секретаріату ВРП, який здійснює підготовку дисциплінарних проваджень. Попри це до ВРП продовжували надходити дисциплінарні скарги на суддів, які однак не могли бути розглянуті. Станом на кінець 2022 року таких скарг у ВРП вже є майже 8 тисяч. Закон встановив, що СДІ повинна бути сформована після завершення перевірки членів ВРП на доброчесність. З 22 лютого 2022 року і до 8 січня 2023 року ВРП була неповноважною, тому процес формування СДІ не розпочався.
Після формування повноважного складу ВРП відновлення її дисциплінарної функції стало одним з ключових завдань. Важливо відзначити, що закон надає право дисциплінарним інспекторам одноособового рішення (без залучення членів ВРП) повертати скарги без розгляду. Статистика свідчить, що скарги повертаються без розгляду в понад 80 % випадків. Таким чином доля абсолютної більшості скарг залежатиме від рішень інспекторів і лише близько 20 % скарг будуть розглядатись за участі членів ВРП. Однак наразі існують проблеми для ефективного функціонування СДІ та здійснення дисциплінарних проваджень, зокрема такі:
1.Статус СДІ та самих інспекторів не забезпечує потрібну незалежність для їхньої діяльності
СДІ є звичайним структурним підрозділом Секретаріату ВРП, її керівник є заступником керівника Секретаріату ВРП. Дисциплінарні інспектори є державними службовцями - працівниками Секретаріату ВРП. Єдина особливість СДІ порівняно з іншими структурними підрозділами Секретаріату ВРП є те, що керівник СДІ призначається і звільняється самою ВРП, а дисциплінарні інспектори повинні пройти перевірку на доброчесність та відповідність встановленим для судді етичним стандартам. Однак такі перевірки не застосовуються до керівника СДІ. За таких умов дисциплінарні інспектори будуть повністю залежні від керівника Секретаріату ВРП, а він в свою чергу - від Голови ВРП, який відповідно до закону здійснює загальне керівництво секретаріатом ВРП. Це жодним чином не може гарантувати належну незалежність та безсторонність СДІ і невтручання у здійснення дисциплінарних проваджень. Призначення керівника СДІ самою ВРП жодним чином не змінює того, що як заступник керівника Секретаріату ВРП він повинен підпорядковуватися вказівкам Керівника Секретаріату ВРП, що ставить його у особисту залежність від останнього.
2.Процедура добору дисциплінарних інспекторів не забезпечує прозорість процесу та професійність відібраних осіб
Конкурсні процедури на посади дисциплінарних інспекторів і керівника СДІ відбуваються в загальному порядку, визначеному для всіх державних службовців відповідно до Закону “Про державну службу” з особливостями, визначеними Законом “Про судоустрій і статус суддів”. Відповідно до положень цих законів керівник СДІ належить до категорії Б посад державної служби, а самі дисциплінарні інспектори - до категорії В. Таким чином, конкурс на зайняття цих посад проводитиме керівник Секретаріату ВРП, який підпорядковується Голові ВРП. Закон не встановлює жодних особливостей проведення цього конкурсу, які би могли гарантувати його прозорість та професійність переможців. Важливо мати на увазі, що під час воєнного стану конкурси на держслужбу не проводять і за інформацією з ВРП є наміри набрати СДІ без конкурсу. Важливо мати на увазі, що під час воєнного стану конкурси на держслужбу не проводять і за інформацією з ВРП є наміри набрати СДІ без конкурсу. Єдиний запобіжник — закон встановив вимогу, що переможці конкурсу повинні пройти перевірку на доброчесність та відповідність встановленим для судді етичним стандартам. Хто саме повинен проводити таку перевірку закон не встановлює. Вочевидь це здійснюватиме керівник секретаріату ВРП.
Отже, контроль керівника Секретаріату ВРП, який в свою чергу виконуватиме вказівки Голови ВРП, над конкурсом на посади дисциплінарних інспекторів не дозволить забезпечити прозорий відбір найбільш кваліфікованих та доброчесних осіб на посади, а воєнний стан дозволить це зробити взагалі без конкурсу.
3.Неналежний рівень грошового забезпечення та невиправдано високі кваліфікаційні вимоги до дисциплінарних інспекторів
Станом на зараз працівник секретаріату ВРП категорії В отримує винагороду в розмірі близько 500 доларів США на місяць. Сума винагороди також у значній мірі залежатиме від керівника секретаріату ВРП, оскільки вона складається з базового окладу та премії, суму якої визначатиме саме він. Це створюватиме додатковий інструмент залежності дисциплінарних інспекторів від керівника секретаріату ВРП. Враховуючи те, що дисциплінарні інспектори розглядатимуть дисциплінарні справи щодо суддів, низький рівень грошового забезпечення стимулюватиме корупційні прояви і не вирішить проблему справедливого та неупередженого розгляду дисциплінарних скарг.
Відповідно до Закону, дисциплінарними інспекторами можуть бути особи, стаж професійної діяльності яких у сфері права становить не менше п’ятнадцяти років, з яких не менше восьми років сукупного стажу роботи на посадах судді, прокурора, адвоката. Такі кваліфікаційні вимоги є співмірними з вимогами до членів ВРП, однак статус дисциплінарних інспекторів (державні службовці категорії В Секретаріату ВРП, підпорядковані його керівництву), а також грошова винагорода абсолютно не відповідають таким вимогам.
Важко уявити юриста з таким значним професійним досвідом, доброчесного і незалежного, який погодиться взяти участь у конкурсі на посади дисциплінарних інспекторів інституційно залежного від керівника секретаріату ВРП і з таким низьким рівнем оплати праці.
4.Повне усунення членів ВРП від аналізу і підготовки матеріалів дисциплінарних проваджень
Закон передбачає, що матеріали дисциплінарного провадження дисциплінарний інспектор готує самостійно. Дисциплінарні справи не розподіляються між членами ВРП, тобто на засіданнях палати/пленарних засіданнях члени ВРП керуватимуться виключно інформацією, яку їм представить дисциплінарний інспектор на засіданні. Закон надає право члену ВРП робити запити та збирати інформацію лише у справах, де він є доповідач. Оскільки за чинного закону доповідач серед членів ВРП не визначається, то це стає неможливим. Сумнівно, що в такому разі члени ВРП будуть мати можливість повністю і повно дослідити матеріали справи і ухвалити зважене рішення.
5.Неможливість розгляду дисциплінарних скарг до моменту формування СДІ
Якісне формування СДІ - це тривалий процес, який займе не менше кількох місяців. Протягом цього часу ВРП, яка вже є повноважною, не зможе розглядати дисциплінарні справи. За менш як півтора року, поки ВРП не могла розглядати дисциплінарні скарги, у неї накопичилося більше 8 тисяч скарг. Затримка процесу їх розгляду ще на невизначений період призведе до значного збільшення цієї кількості.
З іншого боку - є ризик швидкого набору інспекторів без конкурсу та ретельної перевірки, що є не менш небезпечним та створює додаткові корупційні ризики.
Більше того, існує ризик, що термін притягнення до відповідальності за багатьма скаргами може сплинути до того, як новий механізм почне повноцінно функціонувати. Так, закон визначає, що дисциплінарне стягнення до судді застосовується не пізніше трьох років із дня вчинення проступку. Однак у ВРП нема згоди щодо того, чи перебіг строку зупинився з моменту надходження скарг до ВРП. Тож важливо в законі чітко встановити, що з моменту подання скарги перебіг строку зупиняється - в такому разі чимало суддів, які вчинили порушення, не зможуть уникнути відповідальності.
6.Члени ВРП не можуть ефективно здійснювати свою функції через неможливість наймати особистих помічників
До ухвалення змін до закону, який передбачив створення СДІ, у секретаріаті ВРП існували посади інспекторів, які фактично здійснювали функції помічників членів ВРП і призначалися на посади за поданням члена ВРП. Після створення СДІ члени ВРП втратили можливість мати особистих помічників та самостійно добирати таких осіб. В розпорядженні членів ВРП залишились лише працівники секретаріату ВРП, безпосередніми керівниками яких є службовці секретаріату. Таким чином, член ВРП не може самостійно сформувати команду осіб, які допомагатимуть йому ефективно здійснювати свої повноваження.
Пропозиції
Слід ухвалити зміни до Закону, які би комплексно вирішували наведені вище проблеми. Такі зміни, зокрема, повинні запровадити:
З серпня 2021 року Вища рада правосуддя (ВРП) не здійснює розгляду дисциплінарних скарг щодо суддів, оскільки закон 1635-ІХ передбачив створення Служби дисциплінарних інспекторів (СДІ), як підрозділу Секретаріату ВРП, який здійснює підготовку дисциплінарних проваджень. Попри це до ВРП продовжували надходити дисциплінарні скарги на суддів, які однак не могли бути розглянуті. Станом на кінець 2022 року таких скарг у ВРП вже є майже 8 тисяч. Закон встановив, що СДІ повинна бути сформована після завершення перевірки членів ВРП на доброчесність. З 22 лютого 2022 року і до 8 січня 2023 року ВРП була неповноважною, тому процес формування СДІ не розпочався.
Після формування повноважного складу ВРП відновлення її дисциплінарної функції стало одним з ключових завдань. Важливо відзначити, що закон надає право дисциплінарним інспекторам одноособового рішення (без залучення членів ВРП) повертати скарги без розгляду. Статистика свідчить, що скарги повертаються без розгляду в понад 80 % випадків. Таким чином доля абсолютної більшості скарг залежатиме від рішень інспекторів і лише близько 20 % скарг будуть розглядатись за участі членів ВРП. Однак наразі існують проблеми для ефективного функціонування СДІ та здійснення дисциплінарних проваджень, зокрема такі:
1.Статус СДІ та самих інспекторів не забезпечує потрібну незалежність для їхньої діяльності
СДІ є звичайним структурним підрозділом Секретаріату ВРП, її керівник є заступником керівника Секретаріату ВРП. Дисциплінарні інспектори є державними службовцями - працівниками Секретаріату ВРП. Єдина особливість СДІ порівняно з іншими структурними підрозділами Секретаріату ВРП є те, що керівник СДІ призначається і звільняється самою ВРП, а дисциплінарні інспектори повинні пройти перевірку на доброчесність та відповідність встановленим для судді етичним стандартам. Однак такі перевірки не застосовуються до керівника СДІ. За таких умов дисциплінарні інспектори будуть повністю залежні від керівника Секретаріату ВРП, а він в свою чергу - від Голови ВРП, який відповідно до закону здійснює загальне керівництво секретаріатом ВРП. Це жодним чином не може гарантувати належну незалежність та безсторонність СДІ і невтручання у здійснення дисциплінарних проваджень. Призначення керівника СДІ самою ВРП жодним чином не змінює того, що як заступник керівника Секретаріату ВРП він повинен підпорядковуватися вказівкам Керівника Секретаріату ВРП, що ставить його у особисту залежність від останнього.
2.Процедура добору дисциплінарних інспекторів не забезпечує прозорість процесу та професійність відібраних осіб
Конкурсні процедури на посади дисциплінарних інспекторів і керівника СДІ відбуваються в загальному порядку, визначеному для всіх державних службовців відповідно до Закону “Про державну службу” з особливостями, визначеними Законом “Про судоустрій і статус суддів”. Відповідно до положень цих законів керівник СДІ належить до категорії Б посад державної служби, а самі дисциплінарні інспектори - до категорії В. Таким чином, конкурс на зайняття цих посад проводитиме керівник Секретаріату ВРП, який підпорядковується Голові ВРП. Закон не встановлює жодних особливостей проведення цього конкурсу, які би могли гарантувати його прозорість та професійність переможців. Важливо мати на увазі, що під час воєнного стану конкурси на держслужбу не проводять і за інформацією з ВРП є наміри набрати СДІ без конкурсу. Важливо мати на увазі, що під час воєнного стану конкурси на держслужбу не проводять і за інформацією з ВРП є наміри набрати СДІ без конкурсу. Єдиний запобіжник — закон встановив вимогу, що переможці конкурсу повинні пройти перевірку на доброчесність та відповідність встановленим для судді етичним стандартам. Хто саме повинен проводити таку перевірку закон не встановлює. Вочевидь це здійснюватиме керівник секретаріату ВРП.
Отже, контроль керівника Секретаріату ВРП, який в свою чергу виконуватиме вказівки Голови ВРП, над конкурсом на посади дисциплінарних інспекторів не дозволить забезпечити прозорий відбір найбільш кваліфікованих та доброчесних осіб на посади, а воєнний стан дозволить це зробити взагалі без конкурсу.
3.Неналежний рівень грошового забезпечення та невиправдано високі кваліфікаційні вимоги до дисциплінарних інспекторів
Станом на зараз працівник секретаріату ВРП категорії В отримує винагороду в розмірі близько 500 доларів США на місяць. Сума винагороди також у значній мірі залежатиме від керівника секретаріату ВРП, оскільки вона складається з базового окладу та премії, суму якої визначатиме саме він. Це створюватиме додатковий інструмент залежності дисциплінарних інспекторів від керівника секретаріату ВРП. Враховуючи те, що дисциплінарні інспектори розглядатимуть дисциплінарні справи щодо суддів, низький рівень грошового забезпечення стимулюватиме корупційні прояви і не вирішить проблему справедливого та неупередженого розгляду дисциплінарних скарг.
Відповідно до Закону, дисциплінарними інспекторами можуть бути особи, стаж професійної діяльності яких у сфері права становить не менше п’ятнадцяти років, з яких не менше восьми років сукупного стажу роботи на посадах судді, прокурора, адвоката. Такі кваліфікаційні вимоги є співмірними з вимогами до членів ВРП, однак статус дисциплінарних інспекторів (державні службовці категорії В Секретаріату ВРП, підпорядковані його керівництву), а також грошова винагорода абсолютно не відповідають таким вимогам.
Важко уявити юриста з таким значним професійним досвідом, доброчесного і незалежного, який погодиться взяти участь у конкурсі на посади дисциплінарних інспекторів інституційно залежного від керівника секретаріату ВРП і з таким низьким рівнем оплати праці.
4.Повне усунення членів ВРП від аналізу і підготовки матеріалів дисциплінарних проваджень
Закон передбачає, що матеріали дисциплінарного провадження дисциплінарний інспектор готує самостійно. Дисциплінарні справи не розподіляються між членами ВРП, тобто на засіданнях палати/пленарних засіданнях члени ВРП керуватимуться виключно інформацією, яку їм представить дисциплінарний інспектор на засіданні. Закон надає право члену ВРП робити запити та збирати інформацію лише у справах, де він є доповідач. Оскільки за чинного закону доповідач серед членів ВРП не визначається, то це стає неможливим. Сумнівно, що в такому разі члени ВРП будуть мати можливість повністю і повно дослідити матеріали справи і ухвалити зважене рішення.
5.Неможливість розгляду дисциплінарних скарг до моменту формування СДІ
Якісне формування СДІ - це тривалий процес, який займе не менше кількох місяців. Протягом цього часу ВРП, яка вже є повноважною, не зможе розглядати дисциплінарні справи. За менш як півтора року, поки ВРП не могла розглядати дисциплінарні скарги, у неї накопичилося більше 8 тисяч скарг. Затримка процесу їх розгляду ще на невизначений період призведе до значного збільшення цієї кількості.
З іншого боку - є ризик швидкого набору інспекторів без конкурсу та ретельної перевірки, що є не менш небезпечним та створює додаткові корупційні ризики.
Більше того, існує ризик, що термін притягнення до відповідальності за багатьма скаргами може сплинути до того, як новий механізм почне повноцінно функціонувати. Так, закон визначає, що дисциплінарне стягнення до судді застосовується не пізніше трьох років із дня вчинення проступку. Однак у ВРП нема згоди щодо того, чи перебіг строку зупинився з моменту надходження скарг до ВРП. Тож важливо в законі чітко встановити, що з моменту подання скарги перебіг строку зупиняється - в такому разі чимало суддів, які вчинили порушення, не зможуть уникнути відповідальності.
6.Члени ВРП не можуть ефективно здійснювати свою функції через неможливість наймати особистих помічників
До ухвалення змін до закону, який передбачив створення СДІ, у секретаріаті ВРП існували посади інспекторів, які фактично здійснювали функції помічників членів ВРП і призначалися на посади за поданням члена ВРП. Після створення СДІ члени ВРП втратили можливість мати особистих помічників та самостійно добирати таких осіб. В розпорядженні членів ВРП залишились лише працівники секретаріату ВРП, безпосередніми керівниками яких є службовці секретаріату. Таким чином, член ВРП не може самостійно сформувати команду осіб, які допомагатимуть йому ефективно здійснювати свої повноваження.
Пропозиції
Слід ухвалити зміни до Закону, які би комплексно вирішували наведені вище проблеми. Такі зміни, зокрема, повинні запровадити:
- статус СДІ як самостійного структурного підрозділу Секретаріату ВРП, який підпорядковується виключно ВРП, а не керівнику Секретаріату ВРП;
- дисциплінарні інспектори повинні призначатися за результатами відкритого конкурсу попри воєнний стан, який здійснюватиметься конкурсною комісією, утвореною ВРП із залученням ГРД для здійснення перевірки на доброчесність;
- кваліфікаційні вимоги до дисциплінарних інспекторів мають бути зниженими, зокрема, професійний стаж у сфері права повинен складати щонайменше 7 років, судді та судді у відставці повинні становити не більше половини складу інспекторів СДІ;
- дисциплінарні інспектори повинні належати до державних службовців категорії Б з грошовим забезпеченням на рівні судді апеляційної інстанції;
- керівник СДІ повинен обиратися дисциплінарними інспекторами зі свого складу, є відповідальним за організацію діяльності СДІ перед ВРП, може бути звільнений з посади ВРП за ініціативою більшості дисциплінарних інспекторів або щонайменше третини членів ВРП;
- в складі СДІ повинен бути підрозділ забезпечення її діяльності, який підпорядковується напряму керівнику СДІ;
- скаржник повинен мати право оскаржити одноособове рішення інспектора про повернення скарги без розгляду, якщо таке рішення унеможливлює повторну подачу скарги через закінчення строку відповідальності судді.
- передбачений механізм контролю ВРП за одноособовими рішеннями інспекторів та механізм їх відповідальності.
- серед членів ВРП визначається доповідач, який вивчає матеріали дисциплінарної справи, підготовлені дисциплінарним інспектором, кожен член ВРП вправі робити відповідні запити та збір інформації, незалежно від того, хто є доповідачем;
- до моменту створення і початку функціонування СДІ дисциплінарні провадження здійснюють дисциплінарні палати ВРП в порядку, який діяв до ухвалення закону 1635-ІХ. Оскільки підготовка і узгодження нової моделі формування і функціонування СДІ може зайняти значний час, то тимчасовий порядок розгляду дисциплінарних скарг може бути запроваджений окремим законом, але такий порядок повинен діяти не більше року з моменту ухвалення такого закону;
- у складі секретаріату ВРП діє патронатна служба. Помічники члена Вищої ради правосуддя є працівниками патронатної служби, призначаються на посади та звільняються з посад керівником секретаріату за пропозицією відповідного члена Вищої ради правосуддя. Член ВРП може мати від одного до трьох помічників. Кожен член ВРП має в своєму розпорядженні фонд фінансування діяльності помічників, який він розподіляє між ними на власний розсуд.