Що таке "європейські стандарти" судочинства і як вони повинні бути застосовані?
31.07.2020
Шість років тому Україна та Європейський Союз підписали Угоду про асоціацію, яка закріпила український курс на інтеграцію з ЄС. Відтоді практично у всіх сферах життя Україна намагається запровадити європейські стандарти. Які стандарти ЄС застосовує щодо судочинства і чи всі вони однаково корисні для України – розповідаємо.
Найчастіше про "європейські стандарти" в контексті судової реформи в Україні згадують, коли йдеться про суддівське врядування. Мовляв, підхід "судді, обрані суддями" – безальтернативний для України та його запровадження ледь не саме по собі здатне створити незалежний суд, якому довіряє суспільство.

Міф про безальтернативність підходу походить з рішення ЄСПЛ у справі "Волков проти України". Аргументуючи свою позицію, Суд зазначив, що "порядок формування Вищої ради юстиції досі не відповідає європейським стандартам, тому що з 20 членів [ВРЮ] лише три є суддями, яких обирають їх колеги". Попри те, що ця позиція була лише одним з аргументів суду, саме її розтиражували як доказ безальтернативності всього підходу для України.

Модель створення органів суддівського врядування, більшість членів яких становлять судді, обрані суддями, стала поширеною у середині 2000-х років. Низка країн Центральної та Східної Європи запровадила стандарт "судді, обраний суддями" для своїх органів суддівського врядування.

Логіка популяризаторів була проста: якщо позбавити суди політичного впливу та зробити інституції незалежними, незалежною стане і вся судова влада. Зрештою, так працює судочинство у Західній Європі.

Ініціатори змін не врахували, що система правосуддя в країнах Західної Європи розбудовувалась протягом десятиліть. Судовій владі в цих країнах зараз довіряє більшість населення: від 70% громадян в Німеччині до 88% у Данії. Політичний вплив на судову владу зведений до мінімуму, а доброчесність суддів не ставиться під сумнів.

В цих країнах правило "судді, обрані суддями" має сенс: судді самі дбають за чистоту своїх рядів і за доброчесність всього суддівського корпусу.

Одночасно президент або парламент не можуть істотно втрутитись в суддівське врядування та чинити тиск на суддів або "протягувати" на посади потрібних людей. Судді ж можуть розглядати справи стосовно топ-посадовців чи всупереч їхнім інтересам та не боятися, що позбудуться посади за це.

Кардинально іншою є ситуація в перехідних демократіях, зокрема, країнах Центральної і Східної Європи. Дослідження доводять, що в багатьох із них "органи суддівського врядування почали перетворюватись на подібні до мафіозних структури, в яких судді прагнуть особистої вигоди та використовують нову інституційну структуру для пригнічення влади".

На жаль, саме такий згубний стандарт запровадили у 2016 році і в Україні. Тепер 10 з 21 членів Вищої ради правосуддя складають судді, призначені З'їздом суддів, та ще одне місце займає голова Верховного Суду за посадою. Судді також мали до 2019 року дві третини місць і у Вищій кваліфікаційній комісії – органу, що проводить кваліфікаційне оцінювання старих та добір нових суддів.

Запровадження європейського стандарту бажаних змін не принесло: Вища рада правосуддя погрузла у скандалах, Вища кваліфікаційна комісія звільнила менше 1% суддів за результатами кваліфоцінювання, а політична влада досі має значний вплив на судову владу. В результаті суддям не довіряє більше 75% громадян.

Та сама доля спіткала Молдову та Грузію – ще дві пострадянські країни, які запровадили в себе стандарт "судді, обрані суддями" при формуванні органів суддівського врядування. Громадянське суспільство цих країн відзначає, що високий рівень корупції та залежність від політичної влади досі зберігається у судовій владі цих країн.

З цим погоджується і Венеційська комісія у своїх висновках щодо судової реформи Албанії та Молдови. Зокрема, у висновку CDL-REF(2019)031-e щодо судової реформи у Молдові, комісія зауважила, що у деяких посткомуністичних країнах надто високі стандарти щодо судової незалежності можуть "призвести до парадокса". Оскільки гарантії незалежності надаються суддям, які не є ані незалежними, ані доброчесними.

Комісія рекомендувала Молдові утворити тимчасовий механізм очищення судової влади від її недоброчесних представників. Це дозволить перезавантажити весь суддівський корпус, і вже тоді встановити високі гарантії суддівської незалежності.

Венеційська Комісія
CDL-REF(2019)031-e
– Ключова роль судових рад – бути незалежними гарантами незалежності судової влади. Проте, це не означає, що такі ради є органами суддівського "самоврядування". Щоб уникнути корпоративізму та політизації, потрібно моніторити судову владу через членів судової ради, що не є суддями.

Тільки збалансований метод призначення членів цих органів може гарантувати незалежність судової влади. Корпоративізм має бути збалансований членством інших правничих професій, "користувачів" судової системи, тобто, адвокатами, прокурорами, нотаріусами, науковцями, громадянським суспільством.
Ті самі рекомендації Венеційська комісія надала в ході реформи у Боснії та Герцеговині та зазначила, що:

Венеційська Комісія
(CDL- AD(2014)008)
Загальною практикою є те, що "органи суддівського врядування включають також членів, які не є частиною судової влади та представляють інші гілки влади, науковий або професійний сектор" та Венеційська комісія навіть рекомендує, щоб істотна частина членів цих органів була не суддівською.
Цей підхід також закріплений у звіті "Мірило правовладдя", опублікований Венеційською комісію. Документ містить контрольний перелік питань для оцінки стану правовладдя в окремій країні.

Венеційська Комісія
Мірило правовладдя, параграф 82
– Залучення лише суддів несе ризик зростання відчуття самозахисту, захисту особистих інтересів та кронізму [сприяння кар'єрному зростанню родичів або друзів – DJR]. Що стосується складу судової ради, потрібно уникнути як політизації, так і корпоративізму.

Потрібно дотриматись відповідного балансу між суддями та членами, що не є представниками судової влади. Залучення інших гілок влади не має становити загрози неправомірного тиску на членів Ради та судову владу.
І навпаки, в Литві - країні ЄС, яка ефективно бореться з залишками радянського минулого, Комісія з відбору суддів складається з 7 членів, в яких судді складають меншість, і очолює її журналіст.

На жаль, в ході судової реформи в Україні реалізувались одночасно всі ризики, описані вище: члени Вищої ради правосуддя, призначені за квотою суддів, покривають своїх впливових колег; представники парламенту та Президента лобіюють інтереси політичних кіл; частина членів ВРП взагалі призначена незаконно; про оновлення та очищення суддівського корпусу від недоброчесних мова взагалі не йде.

Отже, немає стандарту "судді, обрані суддями", який був би обов'язковим чи навіть бажаним для України. Навпаки, доцільно говорити про формування останнім часом для країн перехідної демократії іншого стандарту, в якому значну або навіть вирішальну роль в органах суддівського врядування мають несуддівські представники: громадськість, представники інших юридичних професій або міжнародні експерти.

На сьогодні гостро стоїть проблема очищення Вищої ради правосуддя від недоброчесних членів. Для цього необхідно вплив громадськості на дисциплінарні провадження щодо суддів. Наприклад, ввести громадських експертів до дисциплінарних палат. Залучення громадськості може зробити їх ефективнішими та призвести до реального очищення суддівського корпусу від його недоброчесних представників.

На цьому наголошувала і Венеційська комісія у Висновку щодо пропозиції змін до Конституції України ще у 2013 році:

Венеційська Комісія
CDL-AD(2013)014-e
– Таким чином, [Вища рада юстиції] матиме 11 суддів з-поміж 15 членів. Ця пропорція здається навіть зависокою та може призвести до неефективних дисциплінарних проваджень. Хоча можливість оскаржити в суді рішення дисциплінарного органу є необхідним, Венеційська Комісія наполягає на тому, що несуддівський компонент судової ради має вирішальне значення для ефективного здійснення дисциплінарних повноважень ради.
Крім дисциплінарних проваджень, вирішальна участь експертів не з числа суддів необхідна для проведення якісного кваліфікаційного оцінювання суддів та конкурсів до судів. У випадку тотальної корупції в державі, нормальною практикою є залучення до цього процесу іноземних експертів.

Венеційська Комісія
висновок Венеційської комісії щодо законопроєкту про Вищий антикорупційний суд в Україні (CDL-AD(2017)020).
– Беручи до уваги міжнародний досвід, значна підтримка та внесок міжнародних донорів до створення антикорупційних інституцій не є незвичною… Міжнародна участь виглядає виправданою, враховуючи ситуацію в Україні, при цьому має поважатись державний суверенітет України. Під час інтерв'ю в Києві, декілька співрозмовників наголосили, що лише міжнародна участь забезпечить довіру громадян до неупередженості процесу.
Подібну до наведених вище позицій Венеційська комісія займала, зокрема, і у Звіті про призначення суддів(CDL-AD(2007)028) та висновках щодо поправок до Конституції Чорногорії (CDL-AD(2011)010) та Румунії (CDL-AD(2002)012). Таким чином, пряме залучення громадськості та міжнародних експертів до очищення Вищої ради правосуддя та формування Вищої кваліфікаційної комісії повністю відповідає міжнародним договорам України і рекомендаціям авторитетних міжнародних інституцій.

Як доводить практика формування Вищого Антикорупційного суду, залучення міжнародних експертів – єдиний шлях позбутися недоброчесних членів у цих органах.
DJR
Пов'язані матеріали