Андрій Химчук, Ренат Насрідінов
Дисциплінарні провадження щодо суддів 2017-2020: статистичний вимір
Березень 2021
12 січня 2017 року розпочала роботу Вища рада правосуддя (ВРП) – орган-правонаступник Вищої ради юстиції (ВРЮ). З того часу до її повноважень віднесено, зокрема, розгляд дисциплінарних скарг щодо всіх суддів України (за винятком суддів Конституційного Суду України). Як «перші інстанції», такі скарги розглядають три дисциплінарні палати, рішення яких можна оскаржити до ВРП в пленарному складі.

Однак даних для глибокого аналізу дисциплінарної роботи ВРП та її членів за ці 4 роки бракує. Хоча ВРП щороку ВРП публікує звіти про свою діяльність, такі містять лише агреговані статистичні дані. Наприклад, у звіті за 2020 рік можна побачити, що того року дисциплінарні палати ВРП застосували такий вид стягнення як сувору догану у 22 випадках. Однак неможливо «побачити», які саме 22 рішення стоять за цим числом, адже разом зі звітами жодні первинні дані, на основі яких було обраховано наведену статистику, не оприлюднюються. Також, з року в рік може змінюватися формат та обсяг даних в цих звітах: наприклад, у звіті за 2020 рік надається статистика щодо притягнутих протягом року до відповідальності суддів в розрізі інстанцій/спеціалізацій/регіонів, втім така відсутня у звіті за 2019 рік.

Деякі набори даних, які все ж оприлюднюються, неповні, або ж не містять важливої інформації. Так, у відповідному розділі вебсайту та наборі даних відсутня інформація про суддів, притягнутих до дисциплінарної відповідальності у 2017 році. Інформація про те, за які конкретно проступки суддів притягували, в ньому не публікується. За деякими вимірами ВРП взагалі не оприлюднює інформацію, як то, наприклад, щодо строків розгляду дисциплінарних скарг.

Іншою вагомою проблемою є те, що всі акти ВРП, які стосуються одного й того ж дисциплінарного провадження (ухвали про відкриття провадження, рішення дисциплінарної палати, рішення ВРП), не містять ідентифікатора, який би їх об'єднував (наприклад, номер дисциплінарної справи). Всі такі рішення мають власні, відмінні номери. Це суттєво ускладнює пошук рішень органу, що стосуються одного і того ж провадження, та виокремлення серед них остаточних.

Описані проблеми загалом ускладнюють аналіз дисциплінарних проваджень як цілісних процесів, які мають чіткі моменти початку (дата надходження скарги) та завершення (рішення ВРП), а також «власників процесів» (process owners) — членів ВРП-доповідачів за скаргами та дисциплінарні палати.

Тому ми створили власні масиви даних на основі оприлюднених даних ВРП про дисциплінарні провадження за останні 4 роки, що дозволяють усім охочим робити власні статистичні зрізи інформації та при цьому «бачити» за статистичними цифрами конкретні провадження та рішення.

Визначивши цікаві аспекти дисциплінарних проваджень, ми зробили декілька таких зрізів для цієї аналітики.

Ми обрали за точку відліку саме дати скарг (а не дати авторозподілу скарг на члена ВРП) презюмуючи, що для скаржників не так важливо, через які державні органи проходила їхня дисциплінарна скарга, як те, аби така була розглянута по суті. Тому щодо деяких скарг зазначені дати їх подачі до відповідних органів (Тимчасової слідчої комісії з перевірки суддів загальної юрисдикції, ВККС) ще до початку функціонування ВРП. Також нам відомі факти, що ВРП тривалий час не розподіляла на своїх членів скарги, які їй переслала ВККС. Втім, у зв'язку з тим, що у рішеннях ВРП не завжди можна чітко ідентифікувати такі дати, подекуди в масивах замість дат скарг все ж можуть бути вказані дати їх авторозподілу на членів ВРП. Ці дати можуть відрізнятися від дат скарги на декілька днів.
Як критерій для визначення типу провадження було узято частоту появи у тексті однієї з абревіатур: «КПК», «ЦПК», «КУпАП».
Методологія створення масивів даних

Автори висловлюють подяку Миколі Мар'єву, Ірині Батюк та Марії Скоропад, які допомогали з перевіркою та доповненням масивів даних.
Серед усіх рішень дисциплінарних палат ВРП, постановлених протягом 2017−2020 років та доступних на офіційному сайті ВРП станом на 01.01.2021, ми:

  • виокремили ті дисциплінарні провадження, в яких дисциплінарні палати ВРП (чи ВРП) ухвалили рішення по суті скарг: тобто, рішення про притягнення чи відмову у притягненні суддів до дисциплінарної відповідальності;

  • перевірили статус кожного з таких рішень — чи змінювала їх ВРП за результатами перегляду, і якщо так, то як саме;

  • додали інформацію про членів ВРП-доповідачів в дисциплінарних палатах щодо усіх виокремлених проваджень;

  • додали інформацію про дати дисциплінарних скарг [ ¹ ] та дати постановлення ухвал про відкриття дисциплінарних проваджень за ними;

  • розрахували тривалість етапів дисциплінарних проваджень, які закінчились притягнення/відмовами (від дати скарги до дати відкриття провадження, від дати відкриття провадження до дати ухвалення рішення дисциплінарною палатою про притягнення/відмову у притягненні);

  • додали інформацію про те, в суді якої спеціалізації/ інстанції/ регіону працювали судді, яких палати ухвалювали рішення по суті;

  • визначили (в межах можливостей) [ ² ] те, порушень в яких провадженнях суддів загальних судів стосувалися ті чи інші рішення дисциплінарних палат (цивільне, кримінальне, справа про адмінправопорушення, декілька видів проваджень одразу).
Значна частина інформації додавалася в масиви вручну. І хоча ми не раз перевіряли дані, в них все ще можуть траплятися помилки. Будь ласка, повідомляйте про такі за адресою info@dejure.foundation. Також, будемо раді Вашим побажанням щодо доповнення масивів в майбутньому.
У ВРЮ, свого часу, було дві секції: призначення та звільнення суддів, а також дисциплінарна.
Що треба враховувати при інтерпретації статистичних даних?
Аналізуючи статистичні показники дисциплінарних проваджень, важливо враховувати такі особливості:



  • з 15 осіб, які стали членами ВРП у січні 2017 року, деякі вже мали певний досвід здійснення дисциплінарних проваджень щодо суддів, оскільки до того перебували в складі дисциплінарної секції ВРЮ [ ³ ];

  • серед матеріалів, що розподіляються на розгляд членів ВРП, є не лише дисциплінарні скарги щодо суддів, а й, зокрема, подання про їх призначення/рекомендації про звільнення від Вищої кваліфкомісії суддів України (ВККС), скарги на рішення дисциплінарних палат ВРП, та повідомлення суддів про втручання у здійснення правосуддя;

  • всі матеріали розподіляються між членами ВРП з дотриманням принципу випадковості, у хронологічному порядку їх надходження, та у рівній кількості з урахуванням коефіцієнтів навантаження. Для Голови ВРП коефіцієнт навантаження становить 0,4, заступника Голови — 0,5, голови ВС — 0,001 (у період з 24 січня 2017 по 11 січня 2018 року він становив 0,1), інших членів ВРП — 1;

  • деякі члени ВРП могли не входити до складу жодної з дисциплінарних палат. До таких належали, наприклад, ексчлени ВРП Ігор Бенедисюк та Вадим Беляневич (ексголова ВРП та його заступник). До складу палат не було включено також голів Верховних Судів.
За дисциплінарними палатами
За результатами перегляду рішення ДП про відмову у притягненні 1 судді до відповідальності, ВРП застосувала щодо нього попередження. Також, після перегляду її рішень Великою Палатою Верховного Суду, ВРП відмовила у притягненні до дисциплінарної відповідальності 2 суддів. Ці випадки не бралися до уваги в наведених статистичних даних.
Притягуючи суддів до дисциплінарної відповідальності, дисциплінарні палати можуть застосовувати один із таких видів дисциплінарних стягнень (зазначені у порядку зростання суворості покарання):
  • попередження;
  • догана;
  • сувора догана;
  • подання про тимчасове відсторонення від здійснення правосуддя з направленням на навчання (від 1 до 6 місяців) та проходженням кваліфоцінювання;
  • переведення до суду нижчого рівня;
  • подання про звільнення.

За 2017-2020 роки дисциплінарні палати ВРП притягнули до відповідальності 575 суддів та відмовили у притягненні 635 суддів [ ⁴ ].
Співвідношення загальної кількості застосованих стягнень усіх видів за 2017-2020 роки
Найчастіше палати застосовували найлегше з можливих стягнень — попередження (228 випадків, 39,65 % від усіх стягнень) та подання про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя (160 випадків, 27,83 %). При цьому, жодна з дисциплінарних палат за чотирироки не застосовувала стягнення у вигляді переведення до суду нижчого рівня.

Найбільшу частку рішень про притягнення суддів до відповідальності (236 рішень, або 41,04 %) від усіх постановила Третя дисциплінарна палата ВРП. Далі йдуть Друга (182, 31,65 %) та — Перша (157, 27,3 %) палати.

Третя палата також займає лідерство за кількістю випадків застосування 3 із 5 видів стягнень (крім тимчасового відсторонення та подання звільнення, хоча щодо останнього вона «відстає» від Другої лише на 1 випадок). Порівнюючи кількість випадків застосування стягнень між палатами, найбільший розрив помітний у застосуванні попереджень: так, Третя палата застосовувала їх вдвічі більше за Першу, та на третину більше за Другу.

Дещо відмінний розподіл в розрізі за палатами ми спостерігаємо і щодо відмов у притягненні: 38,11 % випадків відмов у притягненні (242 рішення) припадає на Другу палату, 32,28 % (205) — на Третю, і 29,6 % (188 випадків) на Першу.

Динаміка застосування стягнень палатами Вищої ради Правосуддя є доволі нерівномірною — після початку діяльності у 2017 році до наступного року спостерігався ріст загальної кількості стягнень, а починаючи з 2019 включно, кількість стягнень почала зменшуватись щороку. При цьому динаміку стягнень по кожній палаті не можна назвати такою, що демонструє певні тенденції.

Динаміка застосування стягнень дисциплінарними палатами ВРП протягом 2017-2020 років
Динаміка застосування дисциплінарними палатами ВРП різних видів стягнень протягом 2017-2020 років
Що стосується відмов, то їх кількість також почала зменшуватися у кожної із дисциплінарних палат після 2018 року.
Динаміка відмов дисциплінарних палат ВРП у притягненні суддів до дисциплінарної відповідальності протягом 2017-2020 років
За доповідачами
Тут і надалі: доповідачі визначалися станом на момент прийняття дисциплінарною палатою рішення по суті дисциплінарної скарги. Втім, непоодинокими є випадки, що з дати надходження скарги доповідачі змінювалися (наприклад, у зв'язку зі звільненням членів ВРП, після чого їхні скарги перерозподілялися на інших.
Якщо розглянути абсолютну кількість випадків притягнення до відповідальності на одного доповідача, то тут рекордсменом [ ⁵ ] виступає ексчлен ВРП Анатолій Мірошниченко — у 88 дисциплінарних провадженнях, де він був доповідачем, дисциплінарні палати притягували суддів до дисциплінарної відповідальності. Друге та третє місце посідають члени ВРП Худик та Маловацький (61 та 50 випадків відповідно).
Кількість випадків притягнення до дисциплінарної відповідальності на одного відповідача протягом 2017-2020 років
*календарних днів на посаді, від дати призначення членом (членкинею) ВРП та до дати звільнення або ж 31.12.2020.
Втім, якщо розрахувати кількість випадків притягнень відносно кількості днів перебування окремого члена ВРП на посаді, то стає помітним, що у Мірошниченка припадає по 1 випадку притягнення на кожні 9,39 дня його перебування на посаді, тоді як в інших двох з першої трійки, Худика та Маловацького аналогічний показник становить 22,40 та 28,58 відповідно. Також при оцінці за цим показником третє місце замість Маловацького займає ексчленкиня ВРП Олійник (1 випадок притягнення кожні 26,61 дня на посаді).

Не менш цікавими є і результати аналізу даних в розрізі «доповідач – вид стягнення».

Види та кількість стягнень, які застосовували дисциплінарні палати за конкретного члена ВРП-доповідача протягом 2017-2020 років
*календарних днів на посаді, від дати призначення членом (членкинею) ВРП та до дати звільнення або ж 31.12.2020.
Зокрема, за кількістю випадків застосування кожного виду стягнення, за винятком попереджень, Мірошниченко займає лідерство. Порівнюючи Худика, другого номера у такому списку, та Мірошниченка, помітно, що у справах, де доповідачем виступав Мірошниченко, було застосовано вдвічі більше суворих доган (11 проти 5), в 4 рази більша кількість тимчасового відсторонення (8 проти 2), та в шість разів більша – подання про звільнення (29 проти 5). Дещо ближчі до результатів Мірошниченка результати Маловацького, однак і в нього з Мірошниченком є, зокрема, трикратна різниця в кількості випадків застосування попереджень.

По окремих провадженнях, по яких доповідачами були члени ВРП, що перебували на посаді протягом тривалого часу, певні види стягнень або взагалі не застосовувалися (наприклад, коли доповідачем виступав Гречківський, не виявлено жодного випадку застосування тимчасового відсторонення чи подання про звільнення), або ж застосовувались значно рідше за інші.

За судами
Кількість випадків притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності протягом 2017-2020 років в розрізі інстанцій та спеціалізацій
1 випадок притягнення судді спеціалізованого суду (Вищого антикорупційного суду) не є показовим, адже сам суд розпочав свою роботу лише у вересні 2019 року.
Що, проте, не свідчить про те, що на суддів касаційних судів скаржаться рідше, та ба навіть що такі скарги переважно є безпідставними. Авторам відомий щонайменше один випадок надміру лояльного ставлення ВРП під час розгляду дисциплінарної справи щодо суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду. Останні, шляхом виправлення описки, змінили половину тексту свого рішення та його резолютивну частину. Втім, в той час, як деяких суддів ВРП за такі дії звільняла (https://hcj.gov.ua/doc/doc/4240) , щодо суддів КАС ВС вона обмежилась лише суворою доганою(https://hcj.gov.ua/doc/doc/4519).
Розрахунки приблизні. Вони проводились шляхом додавання значення часток згадки абревіатур "ЦПК, "КПК", та "КуПАП" в рішеннях дисциплінарних палат про притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності. Наприклад, якщо в рішенні згадувалась лише абревіатура "ЦПК", таке рішення отримували значення частки "1" за цим критерієм. Якщо "ЦПК" та "КПК" згадувалися в рішенні порівну (наприклад, по 5 разів кожна), то такому рішенню присвоювалися значення часток "0,5" за "ЦПК" та "КПК".
Аналіз притягнення дисциплінарними палатами в розрізі судів показує, що 79,82% (459) випадків притягнення стосуються суддів загальних судів першої інстанції. Натомість найрідше притягувалися судді загальних судів касаційної інстанції та судді господарських судів апеляційної інстанції (по 5 випадків за 4 роки) [ ⁶ ].

За приблизним підрахунком, суддів загальних судів притягують до дисциплінарної відповідальності переважно за порушення, допущені в цивільних провадженнях (43,13 %) та кримінальних провадженнях (37,35 %), і зовсім небагато — за порушення, допущені під час розгляду справ про адміністративні правопорушення (19,5 %). [ ⁷ ]
Географічний розподіл випадків притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності протягом 2017-2020 років
Що стосується регіонального розподілу випадків притягнень, то найчастіше до відповідальності притягувалися судді київських судів (92 випадки), а також з Дніпропетровської та Одеської областей (72 та 60 випадків відповідно).
Антирейтинг судів (за кількістю випадків притягнення їх суддів до дисциплінарної відповідальності) протягом 2017-2020 років
Ймовірно, цьому сприяють декілька факторів, конкретний вплив кожного з яких виміряти доволі важко. Одним із таких може бути значне суддівське навантаження, спричинене тим, що юрисдикції цих судів поширюються на територію зі значною кількістю населення. Це дозволяє припустити, що у зв'язку з надмірним навантаженням судді частіше припускаються помилок та порушують визначені процесуальним законодавством строки розгляду справ. Разом з тим, навряд чи це можна вважати єдиним фактором. Іншим може бути те, що ці суди, в силу своєї юрисдикції, створюють більше можливостей для отримання суддями неправомірної вигоди. Так, у 9 із 16 випадків притягнень до відповідальності суддів Бабушкінського районного суду міста Дніпропетровська дисциплінарні палати застосовували найтяжче з можливих стягнення — подання про звільнення суддів (щодо двох суддів — аж двічі). Деякі з цих випадків стосувалися пособництва у рейдерстві (екссуддя Литвиненко) чи створенні штучних перешкод в діяльності юросіб шляхом свавільних ухвал про забезпечення позову (екссуддя Женеску).
Зокрема, найчастіше притягували суддів Печерського районного суду міста Києва, Бабушкінського районного суду міста Дніпропетровська, Приморського районного суду міста Одеси, та Голосіївського районного суду міста Києва.
За строками
Маючи дати скарг, а також «з'єднавши» їх з датами ухвал про відкриття дисциплінарних проваджень та датами рішень дисциплінарних палат по суті, ми змогли підрахувати медіанні значення строків розгляду скарг дисциплінарними палатами ВРП (як щодо всіх трьох, так і щодо кожної палати окремо).
Медіанні строки розгляду ВРП дисциплінарних скарг (як загалом, так і в розрізі дисциплінарних палат)
Дані свідчать про те, що протягом 2017-2020 років дисциплінарні скарги найшвидше розглядала Третя дисциплінарна палата, а найповільніше (майже вдвічі довше) — Друга.
Медіанні строки розгляду дисциплінарних скарг членами ВРП протягом 2017-2020 років
Дані свідчать про те, що протягом 2017-2020 років дисциплінарні скарги найшвидше розглядала Третя дисциплінарна палата, а найповільніше (майже вдвічі довше) — Друга.
Висновки зі спостережень
Хоча згідно з діючими правилами дисциплінарні скарги розподіляються між всіма членами дисциплінарних палат майже рівномірно (за винятком голови, заступника ВРП та голів ВС), дані свідчать про те, що різні палати та члени ВРП протягом 2017−2020 років все ж мали досить відмінну «дисциплінарну результативність».

Зокрема, за чотири роки діяльності трьох дисциплінарних палат ВРП, Третя притягнула до дисциплінарної відповідальності значно більше суддів, аніж дві інші (41,04 % від усіх рішень про притягнення проти 31,653 % Другої та 27,3% Першої. Втім, за 2020 рік їх показники всіх палат, що за кількістю випадків притягнень, що по відмовах, уже не особливо відрізняються.

Найчастіше палати застосовували найлегше з можливих стягнень — попередження (39,65 % від усіх стягнень) та подання про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя (27,83 %). При цьому, жодна з дисциплінарних палат не застосовувала стягнення у вигляді переведення до суду нижчого рівня.

Досить відмінну результативність демонстрували й різні члени ВРП: у деяких з них показники притягнення суддів до відповідальності у тих провадженнях, де вони виступали доповідачами, значно вищі за інших. І це при тому, що строк перебування окремих з них на посадах був вдвічі менший.

Зріз випадків притягнень в розрізі судів показав, що 80 % стягнень стосувалися суддів загальних судів першої інстанції. Зокрема, найчастіше притягувалися судді районів міст Києва, Дніпра та Одеси. Найрідше ж притягувалися судді загальних судів касаційної інстанції та господарських судів апеляційної інстанції (по 5 випадків за 4 роки).

Медіанний строк розгляду дисциплінарної скарги (від її надходження до прийняття дисциплінарною палатою рішення по суті скарги) становив 316 днів. При цьому, медіанний строк етапу попередньої перевірки скарги (від її надходження до ухвали дисциплінарної палати про відкриття провадження) складав 194 дні. Строк розгляду скарги по суті (від дати ухвали про відкриття до дати рішення по суті) — 90 днів. В розрізі палат найменші медіанні строки як загалом, так і по кожному з етапів, продемонструвала Третя дисциплінарна палата.