Звіт за результатами Конференції закритих даних 5.0: можливості та загрози для сфери відкритих даних

Надія Бабинська, експертка з відкритих даних, засновниця Конференції закритих даних 

Звіт підготовлено за результатами Конференції закритих даних (18 жовтня 2024 року), що відбулася за підтримки Антикорупційної ініціативи ЄС (EUACI), провідної антикорупційної програми в Україні, що фінансується ЄС, співфінансується та впроваджується МЗС Данії. 

Думки та погляди, висловлені у звіті, не обов’язково відображають думки та позицію Антикорупційної ініціативи ЄС (EUACI), Європейського Союзу та Міністерства закордонних справ Данії.

Вступ

Конференція закритих даних – це щорічна подія, що об’єднує спільноту відкритих даних, експертів, активістів, представників уряду, судової гілки влади, громадських, антикорупційних організацій, бізнесу та медіа для обговорення реального стану справ з відкритими даними в Україні, для пошуку і напрацювання рішень, налагодження співпраці та діалогу з владою. Цілями Конференції також є аналіз та оцінка поточного стану відкритих даних в Україні, обмін досвідом, мережування та вплив на політику відкритих даних.  

П’ята Конференція закритих даних, яка відбулась 18 жовтня 2024 року в Києві, була спрямована на об’єднання зусиль зацікавлених сторін для збереження та розвитку відкритих даних в умовах воєнного стану, артикуляції важливості та можливостей відкритих даних попри нинішні загрози та обмеження. 

Одними з найбільших викликів для сфери відкритих даних досі залишаються: 

• пошук і дотримання балансу між національною безпекою і правом на доступ до інформації у формі відкритих даних; 
• пошук і дотримання балансу між захистом персональних даних і правом на доступ до інформації;
• відсутність єдиного державного підходу щодо оприлюднення відкритих даних в умовах воєнного стану, прозорості дій влади щодо обмеження доступу до публічної інформації у формі відкритих даних;
• регулярні спроби закрити чи обмежити доступ до наборів даних, відомостей у їх складі;
• різна та непослідовна практика  розпорядників щодо виконання вимог законодавства у сфері відкритих даних; 
• відсутність важливих наборів даних для прозорої та підзвітної відбудови, доброчесності, антикорупції. 

Обговоренню цих та інших викликів, а також напрацюванню рішень було присвячено П’яту Конференцію закритих даних, яку відвідали близько 100 учасників (оффлайн та онлайн). Подію організувала Фундація DEJURE за фінансової підтримки Антикорупційної ініціативи ЄС (EUACI). 

Нижче надається короткий звіт за підсумками Конференції та перелік рекомендацій до Міністерства цифрової трансформації та інших зацікавлених сторін щодо розвитку сфери відкритих даних у 2025 році. 

Відкриті дані важливі і потрібні під час війни: приклади використання та оприлюднення 

З початку повномасштабного вторгнення 24 лютого 2022 року доступ до більшості відкритих даних, публічних реєстрів було обмежено, Єдиний веб-портал відкритих даних (далі – Портал) не працював. Починаючи з літа 2022 року розпорядники почали частково відкривати дані та реєстри, обмежуючи доступ до частини відомостей, та було відновлено доступ до Порталу. Одним з найбільш резонансним і довгоочікуваним для громадськості стало відкриття даних про декларації в кінці 2023 року. 

Частина розпорядників шукає можливості та ресурси для відновлення доступу до суспільно важливих наборів даних або ж оприлюднення нових наборів, комунікує зі спільнотою та активно працює над покращенням якості даних. Зокрема, йдеться про систему моніторингу відбудови DREAM (хоча є питання до якості даних), дані декларацій (відсутня можливість завантажити весь реєстр декларацій, невідомо до якої частини даних в реєстрі є обмеження) та партійних фінансів, дані Вищої ради правосуддя тощо. Так, станом на листопад 2024 року на Порталі оприлюднено більш ніж 80 тисяч наборів даних різного рівня якості, повноти та достовірності. 
Графік нижче демонструє динаміку оприлюднення наборів (джерело: аналітика Порталу).

Другий за популярністю набір на Порталі – це дані Єдиного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців (далі – ЄДР), який з початку повномасштабного вторгнення не оприлюднюється у формі відкритих даних, однак доступ до них через АРІ продається. Серед популярних наборів також дані фінзвітності від Державної служби статистики, які, попри ризики та обмеження, відкрили восени 2022 року. У воєнний час почали оприлюднювати дані про поставку транспортного засобу у систему єЧерга та перетин кордону у пункті пропуску. На їхній основі створено дашборд для візуалізації даних, аналізу ринку, розвитку бізнесу тощо. 

На Конференції про відкриття наборів даних Державної служби України з безпеки на транспорті (Укртрансбезпеки) під час воєнного стану розповів Валерій Кулик-Куличенко, заступник голови з питань цифрового розвитку, цифрових трансформацій та цифровізації. Відкриттю передувало проведення інформаційного аудиту та розробка відповідного плану. В результаті роботи було відкрито три важливих набори даних: ліцензійний реєстр (корисний для бізнесу та громадян, адже дає змогу можна побачити, хто реальний ліцензійний перевізник), реєстр дозволів оформлених, підписаних, готових до видачі та виданих дозволів Європейської конференції міністрів транспорту (може бути цікавий міжнародній аудиторії та бізнесу), а також реєстр пасажирських перевезень (на його основі Укртрансбезпека розробила сервіс з пошуку маршрутів). 

Денис Губашов, експерт з відкритих даних Фонду Східна Європа у межах проєкту “Підтримка цифрової трансформації”, зауважив, що оприлюднення даних – це дуже технічна робота, адже відкриті дані – це результат цифровізації. Однак, навіть якщо в розпорядника є інформаційна система, то це не запорука того, що в цих системах генеруються і зберігаються повні і якісні дані. Вагомою перешкодою для впровадження політики відкритих даних, оприлюднення якісних наборів є кадрова проблема.  

Експерт розповів про дата-проєкти “Текстів”. В агенції журналістики даних аналізують і візуалізують відкриті дані з Порталу, в тому числі і Укртрансбезпеки. Одним з проєктів був про вищу освіту в умовах війни. І якщо інші медіа шукали ці дані шляхом надсилання запитів, то аналітики “Текстів” взяли відкриті дані з Єдиної державної електронної бази з питань освіти (ЄДЕБО). Інший матеріал був про зниклих безвісти під час війни, створений на основі даних Міністерства внутрішніх справ, які оприлюднені на Порталі. Тобто відкриті дані можна і потрібно використовувати, вони дають можливість аналізувати, прогнозувати, шукати прогалини, аномалії, закономірності. 

Про те, що відкриті дані мінімізують корупцію, розповів Сергій Миткалик, голова правління ГО “Антикорупційний штаб”, заступник голови Громадської ради при НАЗК. В рамках проєкту “Приховані інтереси” (наразі публічно недоступний) збираються дані з десяти реєстрів, зіставляються, виявляються ризикові зв’язки тощо. Це дає змогу побачити корупційні ризики кожного посадовця та їхніх рішень. Платформа є інструментом для НАЗК, поліції, допомагає в їхній роботі, особливо, коли мова йде про ризикоорієнтований підхід до запобігання і боротьби з корупцією. Однак з початком повномасштабного вторгнення стан справ з доступом до важливих даних повернувся у 2013-2014 роки, коли запитами потрібно було отримувати важливу публічну інформацію. Без відкритих даних такі інструменти як “Приховані інтереси” просто не можуть належним чином функціонувати. Окрім того, закритість даних, наприклад, даних про закупівлі певних органів та ОМС, відкриває багато можливостей для корупції та нецільового використання бюджетних коштів. За словами Сергія Миткалика, питання викликає також сама процедура обмеження доступу до даних, коли це вирішується непублічно, вручну силовим блоком, попри те, що в Україні діє законодавство з доступу до публічної інформації. До прикладу, незрозумілою була ситуація з реєстром спонсорів війни НАЗК, який забрали з відання Агентства, але він зараз недоступний. 
Про позитивну тенденцію щодо відкриття екологічних даних розповіла Ірина Черниш, голова ГО “SaveDnipro”, співзасновниця SaveEcoBot. Якщо на початку повномасштабного вторгнення екологічні дані потрапили під категорію “закриваємо все”, то з 2023 року можна спостерігати позитивну динаміку щодо відкриття екологічних даних (зелена крива на графіку нижче, джерело: презентація Ірини Черниш на Конференції). З повним звітом щодо стану доступу до екологічної інформації в формі відкритих даних в Україні можна ознайомитись тут.

Деякі суспільно важливі екологічні дані взагалі не оприлюднювались, хоча доступ до них продавали. Лише у 2024 році Український гідрометеорологічний центр врешті розпочав оприлюднювати дані про щоденні результати спостережень за рівнем забруднення атмосферного повітря у 2024 році на стаціонарних пунктах спостережень гідрометеорологічних організацій ДСНС. Відкриття цих даних – це результат складної адвокаційної роботи. Однак про радіаційний контроль дані досі недоступні. Ірина Черниш нагадала, що є багато розпорядників екологічної інформації, які себе такими не завжди вважають, і що для такого виду інформації застосування трискладового тесту для оприлюднення непотрібне, адже інформація про стан довкілля, крім інформації про місце розташування військових об’єктів, не може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом.

Виявити зловживання правами дітей під час мобілізації вдалось завдяки відкритим даним аналітикам Фундації DEJURE, одним з напрямків роботи якої є “Правосуддя дружнє до дітей”. Катерина Грищенко, юристка та аналітикиня ГО “Фундація DEJURE”, розповіла, що під час аналізу судових рішень за 2022-2023 роки було виявлено аномалії, які допомогли дослідити, як зловживають правами дітей під час мобілізації. Вручну аналіз забрав би більше часу, а відкриті дані допомогли швидше і глибше дослідити тему. Доступ до Єдиного реєстру судових рішень з обмеженнями було відновлено влітку 2022 року. 

Відкриття даних під час воєнного стану можливе. І навіть у час повномасштабної війни відкриті дані використовуються для аналізу, моніторингу, створення різноманітних інструментів та сервісів для громадян та бізнесу. А для того, щоб було більше історій використання і впливу відкритих даних, на думку учасників дискусії, потрібно: 

• системно комунікувати з користувачами даних як до оприлюднення даних, так і після;
• така комунікація повинна бути двостороння, користувачі також можуть звертатись до розпорядників з зауваженнями щодо якості даних, АРІ, якщо ті відкриті до цього; 
• на рівні розпорядників потрібно працювати над зміною сприйняття роботи з інформацією і перейти з обігу документів на обіг даних;
• через діалог з громадськістю шукати рішення, в тому числі компромісні, щодо відкриття даних, як це сталось з реєстром декларацій; 
• підвищити якість даних і враховувати потреби користувачів щодо структури даних.

Загрози для сфери відкритих даних: як врятувати та захистити право на доступ  

Вже третій рік з початку повномасштабного вторгнення та оголошення воєнного стану в Україні експерти та урядовці шукають відповіді виклики, пов’язані з оприлюдненням відкритих даних. Як і на початку вторгнення, коли закривали дані без врахування реальної шкоди істотним інтересам від оприлюднення, так і зараз все впирається в так званий “театр безпеки”, коли безпековими ризиками прикривають небажання оприлюднювати відкриті дані. До прикладу, набір відкритих даних ЄДР не оприлюднюється ніби в цілях безпеки, але доступ до всіх даних ЄДР через інтерфейс прикладного програмування можна офіційно купити. Окрім урядових ініціатив з обмеження доступу, в парламенті продовжують реєструвати законопроєкти, що спрямовані на закриття даних, певних відомостей (зокрема, в Єдиному реєстрі судових рішень). 

Наталія Чорногуб, голова ГО “Асоціація Відкритих Даних”, керівниця департаменту GR YouControl, під час свого виступу на Конференції наголосила на тому, що зараз у бізнесу дві головні болі: як зберегти бізнес від рейдерства, від недоброчесних партнерів, від штрафів, а також – як не втратити те, що є, де знайти клієнтів, нові ніші тощо. Для цього потрібні дані та доступ до даних. Так, до прикладу, відсутність доступу до даних ДПС про податкові борги підприємств ставить бізнес в хитку позицію, коли невідомо з ким укладають угоду. Для бізнесу потрібна прозорість, передбачуваність, прогнозування, а відкриті дані допомагають задовольнити ці потреби. 

За весь з час з початку повномасштабного вторгнення не було жодного аргументованого пояснення, які і яким чином відкриті дані загрожують національній безпеці та територіальній цілісності. Аналітики YouControl дослідили понад 5 тис. публікацій на офіційному сайті СБУ з 2020 по 2024 роки та виявили, що серед новин про виявлення осіб, які збирали інформацію на користь росії, лише в одній публікації згадується про використання відкритих джерел. “Всі інші випадки пов’язані зі шпигунством, агентурною діяльністю та збором секретної інформації через закриті канали” – йдеться у повідомленні компанії. До прикладу, в Ізраїлі, який теж перебуває у стані війни, важливі реєстри досі відкриті. 

Законодавство щодо доступу до відкритих даних в Україні з початку повномасштабного вторгнення не змінювалось. Проєкт оновленої Постанови 835 (Мова йде про Постанову КМУ №835 від 21 жовтня 2015 року зі змінами “Про затвердження Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних”) вже два роки не приймають, розпорядники не мають законно визначеного алгоритму дій на випадок воєнного стану та отримують різні вказівки від СБУ та Мінцифри щодо (не)оприлюднення даних. 

Яніна Любива, експертка з відкритих даних Міністерства цифрової трансформації (далі – МЦТ), пояснила, що прийняття Постанови 835 затягується, тому що по кожному окремому реєстру розглядається з різними зацікавленими сторонами, силовим блоком, спільно з Офісом Уповноваженого ВРУ з прав людини. “Не можна віднайти універсальну пігулку для всіх наборів даних”, – зауважила експертка. До кінця 2024 року МЦТ планує надати на КМУ фінальний проєкт Постанови 835. 

МЦТ визнає, що принцип відкритості за замовчуванням досі діє, публічна інформація у формі відкритих даних має оприлюднюватись. Наразі фокус зосереджений на унормуванні структури наборів і того, щоб в модернізованій версії Порталу дані були максимально інтероперабельні. 

Представники Міністерства активно долучаються до розробки законопроєктів, які пропонують закриття реєстрів, доступу до даних, намагається зупинити критичні для сфери ініціативи. Зокрема, в перехідних положеннях до одного з законопроєктів, яким планується обмежити доступ до відомостей з низки реєстрів, додано пункт про обов’язкове відкриття даних ЄДР через два місяці після прийняття закону. Однак такий підхід викликає багато зауваг у спільноти, адже подібні законопроєкти навіть з пунктами про відкриття даних через певний час, ставлять під загрозу сферу. Олексій Кабанов, керівник Тренінгово-консультаційного центру з доступу до інформації, заявив про те, що якщо набір даних вже було оприлюднено, то щодо нього вже не проводиться так званий “трискладовий тест”. До прикладу, як ЄДР. Публічна інформація доступна, а отже, вона має бути доступна й у формі відкритих даних. А не очікувати прийняття інших законів.

Важливим також є пріоритизація питання відкритих даних на найвищому політичному рівні, зокрема, міністра Михайла Федорова. Адже, на відміну від спільноти відкритих даних, він активно зустрічається і просуває тези про важливість розвитку штучного інтелекту в Україні. Так, у вересні 2024 року Михайло Федоров зустрівся з представниками АІ-компаній, де повідомив, що в МЦТ планується посада Chief AI Officer. При цьому, без відкритих даних не буде розвиватись штучний інтелект. І це, за словами Яніни Любивої, міністр усвідомлює і зараз відбувається перегляд процесів в МЦТ, взаємодії різних підрозділів, щоб побудувати стратегічні кроки для підсилення напрямків. Михайло Федоров ще восени 2022 року розповідав, що “відкриті дані –  пріоритет Мінцифри з перших днів роботи”. Однак більшість озвучених ним планів щодо відкриття закритих на початку повномасштабного вторгнення наборів даних досі не реалізовано. При цьому деякі розпорядники розуміють, що відкриті дані – це не лише про публічність, а й про інвестиційну привабливість. Вони самі виходять на МЦТ щодо відкриття доступу до даних на Порталі, які обмежені зараз для областей, де є тимчасово окуповані території. 

Про кадрові проблеми, потребу в підвищенні рівня кваліфікації працівників Офісу Уповноваженого ВРУ з прав людини, які відповідають за опрацювання скарг та складання протоколів щодо відкритих даних, зауважила Юлія Деркаченко, представниця Уповноваженого з інформаційних прав. Вона повідомила, що наразі надходить багато скарг щодо неоприлюднення публічної інформації у формі відкритих даних. Та навіть після складеного представниками Уповноваженого протоколу щодо порушень тільки суд ухвалює рішення і встановлює відповідальність. В більшості випадків цей інструмент неефективний. Офіс працює над підвищенням кваліфікації саме розпорядників, проводить просвітницьку роботу з розпорядниками, контролює процес реєстрації на Єдиному порталі відкритих даних, у співпраці з МЦТ допомагає формувати набори даних, оприлюднити. Окрім того, МЦТ з Офісом Уповноваженого наразі напрацьовують методологію проведення трискладового тесту щодо відкритих даних. 

Під час обговорення учасники також звернули увагу на проблеми у сфері відкритих даних в умовах воєнного стану, які частково можуть бути вирішені спільними зусиллями МЦТ, Офісу Уповноваженого, проєктами міжнародної технічної допомоги та спільнотою: 

• низький рівень розуміння, що таке відкриті дані як у розпорядників, так і громадськості, тих, хто приймає рішення;
• невикористання даних (до прикладу, дані фінзвітності);
• невказання джерела даних в інформаційних матеріалах, продуктах, які зроблені на основі відкритих даних (з використанням таких сервісів, як YouControl, OpenDataBot, Clarity тощо); 
• відсутність стандартів до інформаційних систем, щоб дані там формувались згідно зі стандартами, відкритості за дизайном; 
• плинність і нестача кадрів, що призводить до відсутності тяглості, інституційної пам’яті розпорядників щодо роботи з відкритими даними, реалізації політики; 
• маргінальне становище користувачів відкритих даних (за сервісами на основі відкритих даних не видно реальних користувачів) та ін.

Критичні дані для відбудови і розвитку країни 

Відбудова та відновлення в Україні розпочались ще у 2022 році, однак досі громадяни не мають єдиного, верифікованого та повного джерела даних про ці процеси. Так, попри вимогу Постанови КМУ №624 не оприлюднюються дані з Реєстру пошкодженого та зруйнованого майна. І хоча згідно з повідомленням МЦТ наразі щодо Реєстру проводиться трискладовий тест, однак подібну тезу озвучував представник тодішнього Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України на Конференції закритих даних ще у 2023 році. 

Доступ до інших суспільно важливих даних, зокрема Державної податкової служби, обмежений. Це значно ускладнює та, подеколи, унеможливлює якісний і ефективний моніторинг відбудови та відновлення. Про важливість даних для підрахунків збитків, аналізу проєктів відбудови вже неодноразово заявляли та звертались представники громадських організацій, в тому числі й до Уповноваженого з прав людини. 

Для того, щоб дані про відбудову та відновлення оприлюднювати, потрібні ресурси, як людські, так і технічні, відповідні компетенції. Однак зараз на всіх рівнях є брак кадрів навіть щоб виконувати базові функції, зазначив Тарас Случик, керівник компонента “Доброчесне відновлення”, Антикорупційна ініціатива ЄС (EUACI). Він зауважив, що машиночитні кошториси наразі вкрай необхідними для моніторингу, контролю закупівель, для бізнесу, громадськості та влади. 

У вересні 2024 року парламент прийняв зміни до Закону “Про публічні закупівлі”, згідно з якими договір про закупівлю та всі додатки до нього (у тому числі документи, що містять інформацію про ціни на матеріальні ресурси) повинні оприлюднюватись на Prozorro у машиночитаному форматі. Доступність цих даних дозволить автоматизувати процеси моніторингу, відстежування аномалій та завищення цін. 

Дані про відбудову є у багатьох розпорядників як місцевого, так і національного рівнів. Всі вони в різних форматах, різної деталізації та повноти. А щоб їх отримати, потрібно писати багато запитів на доступ до публічної інформації. Відповіді потрібно опрацьовувати, оцифровувати, отримані відомості структурувати для аналізу, наголосила Олександра Бетлій, провідна наукова співробітниця/координаторка проєктів Інституту економічних досліджень. Вона підкреслила, що для проєктів відбудови вкрай потрібні унікальні ідентифікатори в інформаційних системах (Єдиний портал використання публічних коштів, Prozorro тощо). Адже наразі дуже проблематично та ресурсно аналізувати і “виловлювати” як закупівлі, так і трансакції за договорами по проєктах відбудови. Дані по відбудові необхідні вже для того, щоб громадськість могла обґрунтовано добиватись змін політик. Аналіз даних допомагає зрозуміти, чого не вистачає, що потрібно змінити, які НПА розробити чи вдосконалити, які потреби є в ОМС тощо. 

Та відбудова – це не лише про будівлі, мости та дороги. Ігор Самоходський, керівник сектору ІТ та телеком Офісу ефективного регулювання (BRDO), зауважив, що вона охоплює різні сфери. Наприклад, в секторі телеком відбувається відновлення електронних комунікацій. А тому мова має йти не виключно про дані РПЗМ, про закупівлі тощо. Це набагато ширше поняття і потреба в ширшому спектрі даних. Відбудова і відновлення залежать від ресурсів і ефективності їх використання. Ресурси залежать від податків і зовнішніх вливань міжнародних партнерів, а ті, своєю чергою, – від прозорості та підзвітності. І відкриті дані саме це і забезпечують. На ефективність використання ресурсів впливає інформація, яка береться до уваги під час прийняття рішень. 

На жаль, наразі без жодних даних і обґрунтувань приймаються рішення, змінюється політика (зокрема, і щодо закриття даних). За словами експерта, без даних напрацювання ефективних рішень відбувається дуже складно. А для відновлення і розвитку дані потрібні всім секторам і їх відсутність прямо чи опосередковано впливає на ці сектори. Так, відсутність даних про податковий борг ускладнює роботу проєктів з відбудови телекомунікацій на деокупованих територіях. Бо це є однією з вимог отримання грантів на відбудову компаніями, а відсутність відкритих даних призводить до бюрократії, затягування процесу. І це не поодинокий випадок. Відсутність даних про покриття телекоммереж теж негативно впливає на планування і реалізацію проєктів з відбудови. Відсутність даних про зруйноване та пошкоджене майно впливає на ринок страхування, оцінку страхових ризиків. 

Для відбудови та відновлення необхідні також якісні дані про енергетику. Оксана Зуєва, старша експертка у сфері відкритих даних ГО “DiXi Group”, розповіла, що на початку повномасштабного вторгнення розпорядники закрили щонайменше 60% інформації по енергетичному сектору (і тут мова навіть не про машиночитаність, а хоча б звіти, повідомлення тощо). Станом на жовтень 2024 року наразі закрито 48% такої інформації, враховуючи ще той факт, що деяку інформацію неможливо зібрати з об’єктивних причин. 
Оксана Зуєва зауважила, що запит на якісні та доступні дані є і на енергетичному ринку, зокрема, на дані щодо виробництва, споживання електроенергії, імпорту та експорту, природного газу тощо. І не у вигляді текстових звітів, як це почали робити зараз, а у машиночитаному вигляді. Експерти DiXi Group опрацьовують отриману чи знайдену на офіційних ресурсах розпорядників інформацію, перетворюють її у машиночитні дані для завантаження і відображення на Енергетичній мапі. Частина даних не оновлювалась розпорядниками з лютого 2022 року (скриншот з Енергетичної мапи розділ “Дані”).

Окремої уваги заслуговує системний (централізований) збір даних щодо впливу воєнних дій на енергетичний сектор (припинення постачання, пошкодження мереж тощо). Наразі ця інформація оприлюднюється різними розпорядниками в різний спосіб, з різною деталізацією. Потрібно структурувати та оприлюднювати ці дані на Порталі, включити відповідний набір до Постанови 835. 

Таким чином, питання доступності та, навіть, наявності даних про відбудову і відновлення досі не вирішене. Дані розпорошені серед різних розпорядників, відсутні переліки даних щодо відбудови, стандарти та вимоги до оприлюднення. Існує також потреба в ідентифікації проєктів відбудови в урядових базах даних. Відсутність ж публічного доступу до даних або ж взагалі відсутність якісних даних про відбудову впливає на її ефективність, якість та довіру громадськості до процесів відбудови. 

Судовий захист відкритих даних 

Судовий захист права на доступ до відкритих даних формує не лише судову практику, а й корегує адвокаційні кампанії щодо відкриття даних. У 2020 році Фундація DEJURE провела аналіз судової практики у сфері відкритих даних і виявила, що “суди (адміністративні) переважно задовольняють позови щодо оприлюднення публічної інформації у формі відкритих даних, в той час, як практика у справах про надання даних у відповідь на запит є неоднорідною”. Суди можуть підходити до однотипових справ по-різному. Окрім того, судді мають різний рівень знань і розуміння специфіки сфери відкритих даних, її принципів. Тому для позивачів важливо провести кропітку роботу зі збору доказової бази. 

Мирослава Білак, суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, зауважила, що у справах щодо відкритих даних складно пояснити на словах роботу з даними, що є працюючим файлом і непрацюючим тощо. Це питання доказування. Тому позивачам варто долучати листи, рекомендації МЦТ щодо якості набору даних та інших моментів. У справах потрібно використовувати потенціал МЦТ. Також можна вдаватись до технічної експертизи, надання експертних висновків тощо. В доказах має бути логіка і причинно-наслідковий зв’язок. Кожен суддя керується внутрішнім переконанням. Суд також може призначити експертизу і позивач може просити суд звернутись за експертизою, щоб роз’яснити технічні моменти відкритих даних.

Судовий позов може стимулювати розпорядника ретельніше ставитись до виконання своїх обов’язків щодо оприлюднення відкритих даних, наголосила Марта Береза, юристка ГО “Фундація DEJURE”. Вона активно використовує такий інструмент як судовий захист для того, щоб суспільно важливі набори даних були оприлюднені та регулярно оновлювались. Так, вона подала серію позовів до адміністративних судів щодо неоприлюднення публічної інформації у формі відкритих даних регіональними Кваліфікаційно-дисциплінарними комісіями адвокатури. Частина відповідачів вже зареєструвались на Порталі, деякі почали оприлюднювати набори даних. Однак попри це залишаються проблеми з виконанням судових рішень у таких справах, тому позивачам варто використовувати інструмент судового контролю за виконанням рішень. 

У справах про надання даних у відповідь на запит залишається проблема з тим, що суди вирішують не зобов’язати розпорядника надати дані на запит, а повторно розглянути запит. Такий спосіб захисту не відновлює порушене право позивача і не спонукає розпорядника надати дані, а лише дає простір підготувати більш обґрунтовану відмову.  

Крім того, не завжди детальне обґрунтування позивачів у справах щодо відкритих даних допомагає виграти справу. Водночас треба враховувати, що наразі є проблема з нестачею суддів, судді мають велике навантаження і часом недостатній досвід розгляду такої категорії справ, тому важливою є просвітницька робота серед суддівського корпусу. 

План порятунку і розвитку відкритих даних в Україні 

У 2025 році виповнюється десять років з моменту ухвалення Постанови Кабінету Міністрів №835, яка 21 жовтня 2015 року започаткувала розвиток сфери відкритих даних в Україні. Попри воєнний стан деякі розпорядники не лише продовжують оприлюднювати передбачені Постановою набори даних, а й публікують нові. Все ж безпекові виклики, постійні необґрунтовані спроби закрити реєстри та приховати дані, “театр безпеки” ставлять під ризик існування відкритих даних та їхню екосистему. Втім, для розвитку та існування відкритих даних, особливо у контексті відбудови та відновлення, необхідно вирішити низку завдань та реалізувати важливі ініціативи:  

1. Інституційний та технологічний розвиток  

• пріоритизація відкритих даних на рівні керівництва МЦТ;
• посилення команди МЦТ щодо відкритих даних (наприклад, за аналогією з тим, як це відбувається в напрямку АІ, призначення Chief Data Officer Міністерства), забезпечення сталості роботи команди, в тому числі без міжнародної технічної допомоги;
• автоматизація оприлюднення та оновлення наборів відкритих даних з інформаційних систем для різних розпорядників (ЄДЕСБ, Ліки тощо);
• робота з розпорядниками та вплив на них для оприлюднення суспільно важливих даних;
• стандартизація структури наборів даних й забезпечення їх інтероперабельності; 
• автоматизація модерації наборів даних на Порталі; 
• покращення функціональності, технічних можливостей, інфраструктури та забезпечення стабільної роботи Порталу; 
• затвердження вимог до програмного забезпечення, яке закуповується, розробляється та приймається на баланс розпорядниками, щодо відкритості за замовчуванням, використання стандартів даних, відкритого АРІ тощо; 
• створення та впровадження інструментів для генерування даних і їх оприлюднення згідно зі стандартами;
• створення та використання govtech на основі відкритих даних;
• посилення координації та співпраці між напрямками штучного інтелекту, електронних реєстрів та відкритих даних в МЦТ;
• за можливості централізація збору та оприлюднення даних через інформаційні системи, такі як “Прозорро”, “Дрім” тощо.  

2. Просвітництво 

• розробка і впровадження комунікаційної стратегії щодо відкритих даних;
• проведення просвітницьких заходів, спрямованих на підвищення обізнаності суддів, виконавців, розпорядників та громадян;
• включення відкритих даних до освітніх програм у вищих навчальних закладах; 
• популяризація успішних прикладів оприлюднення та використання відкритих даних, особливо зі сторони розпорядників;
• комунікація цінності відкритих даних через реальні життєві запити, наприклад, доступ до укриттів;
• обов’язкове зазначення джерела даних у продуктах та журналістських матеріалах.

3. Підвищення якості наборів даних 

• відзначення розпорядників за якісні практики (премії, публічні нагороди);  
• розробка процедури впливу на розпорядників для виправлення помилок у наборах;
• створення бази даних проблем в наборах, помилок розпорядників, для систематизації, аналізу та усунення системних недоліків;
• запровадження персональної відповідальності керівника розпорядника за порушення;
• забезпечення технічної та кадрової готовності розпорядників (базова комп’ютерна грамотність, належна техніка).  

4. Законодавчі та міжнародні ініціативи

• затвердження та виконання оновленої Постанови 835; 
• розробка законопроєкту, який уможливить притягнення до адміністративної відповідальності за порушення у сфері відкритих даних без рішення суду; 
• включення питань відкритих даних до міжнародних документів (Європейська Комісія, Партнерство Відкритий Уряд, Міжнародний Валютний Фонд, Світовий банк та інші);
• адаптація законодавства у сфері відкритих даних до законодавства ЄС;
• заохочення уряду, розпорядників до участі у міжнародних рейтингах та конкурсах.  

5. Комунікація та співпраця 

• проактивне залучення експертів та представників спільноти у процеси розробки та впровадження політики відкритих даних;
• двостороння комунікація користувачів даних з розпорядниками (валідація розроблених структур наборів, АРІ, збір зворотного зв’язку та інше);
• залучення до судових процесів щодо доступу до відкритих даних, напрацювання разом зі спільнотою шаблонів експертних висновків щодо типових проблем з відкритими даними;
• результативність співпраці (надання відгуку, реакція, зміна підходу тощо). 

6.  Баланс прав 

• залучення представників спільноти до зустрічей з силовим блоком щодо відкритих даних, закриття даних; 
• дослідження стану відкритих даних після повномасштабного вторгнення, впливу закриття даних на ринок;
• унормування процедури залучення силових відомств до формування та реалізації політики відкритих даних;
• постійний моніторинг законодавчих ініціатив щодо закриття реєстрів, даних, відомостей та оперативне реагування з залученням спільноти;
• аналіз та висвітлення ризиків, пов’язаних із відкриттям даних в умовах воєнного стану;
• пошук win-win рішень щодо оприлюднення відкритих даних, щодо яких у силового блоку є зауваження (як, до прикладу, було з Реєстром декларацій).