Проєкт закону про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законодавчих актів України щодо удосконалення процедур суддівської кар’єри №10140-д від 17.11.2023 (надалі - законопроєкт) спрощує та пришвидшує процедуру добору суддів та проведення конкурсів на посади в суди першої інстанції. Так, законопроєкт скасовує зайві етапи та повторне екзаменування відібраних кандидатів, істотно скорочує процес навчання кандидатів з одного року до двох місяців та передбачає, що навчання мають проходити лише майбутні судді, а не усі кандидати.
Прийняття цих пропозицій дозволить швидко заповнити чимало вакантних посад та суттєво зекономити ресурси, які раніше держава витрачала на навчання сотень кандидатів, які, однак, не ставали суддями.
Разом з тим, проєкт не врахував низку критичних зауважень, а деякі його положення є очевидно шкідливими і такими, що несуть загрозу впровадженню судової реформи в майбутньому. Нижче наводимо аналіз таких положень та наші рекомендації.
Законопроєкт знищує інструмент участі громадськості у доборі та оцінюванні суддів
Законопроєкт пропонує виключити із Закону України “Про судоустрій і статус суддів” (надалі - закон) статтю 87, яка визначає статус і повноваження Громадської ради доброчесності (ГРД) і пропонує доповнити його натомість десятьма новими статтями, які визначатимуть порядок формування, склад, повноваження і обов’язки ГРД (статті 105-1, 105-2, 105-3, 105-4, 105-5, 105-6, 105-7, 105-8, 105-9, 105-10).
На жаль, усі ці норми не спрямовані на те, аби посилити ГРД і підвищити її спроможність ефективно брати участь у кваліфікаційному оцінюванні суддів. Навпаки, положення законопроєкту узалежнюють орган від Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС), ускладнюють виконання завдань, що стоять перед ГРД, та ще більше обмежують вплив громадськості на процеси добору та оцінювання суддів. Зокрема,
Таким чином, реалізація вказаних положень перетворить ГРД із незалежного громадського органу на контрольований ВККС орган, який через неможливість дотримання надмірних вимог закону не буде спроможним якісно аналізувати та затверджувати висновки щодо невідповідності суддів/кандидатів критеріям доброчесності, що сприятиме створенню хибного уявлення про успішне очищення та якісне оновлення суддівського корпусу та легітимацію результатів громадськістю.
Крім того, законопроєкт пропонує заборонити членам ГРД робити публічну оцінку щодо судді, який проходить оцінювання. Для ГРД це означає неможливість комунікувати із суспільством результати роботи і відстоювати свої рішення.
Законопроєкт дозволяє заповнити понад півтисячі суддівських посад кандидатами, що не проходили перевірку на доброчесність
Законопроєкт передбачає завершення конкурсних процедур, які розпочав попередній склад ВККС, за старими правилами. Йдеться про заповнення 560 суддівських посад кандидатами, які не проходили перевірку на доброчесність та рішення щодо яких ухвалював попередній склад ВККС, який провалив оновлення судової системи.
Законопроєкт не враховує досвіду застосування морально-психологічних тестувань кандидатів та не пропонує вирішення проблем, що виникали в минулому
Законопроєкт лише пропонує частину 1 ст. 76 Закону України “Про судоустрій і статус суддів” доповнити абзацом другий, який передбачає повноваження ВККС затверджувати порядок і методику проведення таких тестувань. Це досить загальна норма, яка дозволяє, але не зобов’язує ВККС визначати мінімально допустимі рівні прояву за відповідними критеріями морально-психологічних якостей, загальних здібностей, соціально-психологічних навичок та їх окремими складовими, а також порядок визначення балів кандидата на посаду судді за результатами таких тестувань, наслідки недосягнення суддею, кандидатом на посаду судді мінімально допустимих рівнів прояву або перевищення допустимих показників за шкалами валідності. Зважаючи на труднощі із застосуванням та маніпуляції із визначенням результатів морально-психологічних тестувань кандидатів, аби упередити можливі спекуляції в майбутньому і обмежити можливість довільного тлумачення членами ВККС результатів тестувань доцільно було б доповнити закон саме деталізованим формулюванням. Окрім того, важливо передбачити оприлюднення ВККС рішення, яким визначатимуться вказані деталі.
Законопроєкт надає невиправдані переваги на конкурсі помічникам суддів
Законопроєкт передбачає перевагу кандидатів, які мають стаж/більший стаж на посаді помічника судді щодо кандидатів, які такого стажу не мають, у разі однакової позиції в рейтингу. Відповідно до змісту законопроєкту, навіть під час обрання суддів Верховного Суду перевагу отримуватимуть кандидати, які мають досвід роботи помічниками порівняно із іншими адвокатами і науковцями, які помічниками суддів не працювали. На наше переконання, в умовах значної поширеності корупції і кругової поруки в судовій системі, а також частої залученості помічників суддів до корупційних та/або інших незаконних суддівських практик, про що свідчать матеріали кримінальних справ, розслідуваних НАБУ, надання помічникам суддів переваг поряд з іншими кандидатами видається недоцільним. Така норма є дискримінаційною щодо інших кандидатів та може негативно вплинути на бажання кваліфікованих кандидатів з-поза судової системи брати участь в конкурсах на посаду судді.
Законопроєкт не гарантує прозорість результатів для суспільства і кандидатів
Законопроєкт пропонує загальну норму щодо обов’язку ВККС забезпечити прозорість добору та вимагає від комісії ухвалювати мотивовані рішення. Водночас, законопроєкт не містить вимоги щодо відкритості засідань з прийняття рішень щодо кандидатів та здійснення трансляції, хоча такі вимоги є щодо Громадської ради доброчесності.
Законопроєкт не акцентує на важливості публікації чіткої та зрозумілої методології оцінювання кандидатів, робіт кандидатів та оцінок, які ставитимуть члени ВККС. Законопроєкт не передбачає відкритості процедури ухвалення рішення щодо допуску кандидатів до наступних етапів відбору і рекомендування їх до призначення та оприлюднення поіменних результатів голосування.
Законопроєкт створює загрозу штучного звуження поняття доброчесності та, як наслідок, обмеження можливостей щодо оцінювання кандидатів
Пропонована редакція ч. 6 ст. 83 закону передбачає, що ВРП має затвердити єдині критерії доброчесності, провівши консультації з ВККС, РСУ та ГРД. Ця норма створює ризик невиправданого обмеження/звуження поняття доброчесності переліком критеріїв, який визначить ВРП. Водночас, перелік таких критеріїв вже визначено у інших положеннях законопроєкту. Зокрема, у пропонованій редакції ч. 8 ст. 69 визначається, що Кандидат на посаду судді вважається доброчесним, якщо відсутні обґрунтовані сумніви у його незалежності, чесності, неупередженості, непідкупності, сумлінності, дотриманні етичних норм, бездоганної поведінки у професійній діяльності та особистому житті, а також щодо законності джерел походження його майна, відповідності рівня життя кандидата на посаду судді або членів його сім’ї задекларованим доходам, відповідності способу життя кандидата на посаду судді його попередньому статусу.
Тож незрозуміло, яке саме завдання стоїть перед ВРП, адже критерії вже визначені законодавцем. Існує високий ризик складення Вищою радою правосуддя виключного переліку індикаторів невідповідності критеріїв, який істотно звужуватиме поняття доброчесності та дозволить сумнівним кандидатам успішно пройти оцінювання. Оскільки перелік критеріїв уже визначено законопроєктом, не бачимо доцільності у доповненні ст. 83 закону запропонованою нормою.
Законопроєкт надає професійній компетентності вирішального значення та зменшує вагу доброчесності в оцінювання суддів та кандидатів
Так, законопроєкт пропонує доповнити ч. 1 ст. 85 закону абзацом третім такого змісту:
Сукупна кількість балів які суддя (кандидат на посаду судді) може отримати на етапі дослідження досьє та проведення співбесіди не може перевищувати 30 відсотків від максимальної кількості балів кваліфікаційного оцінювання.
Наразі відповідно до нормативних актів ВККС суддя/кандидат отримує на етапі дослідження досьє та проведення співбесіди близько 80% від максимальної кількості балів.
Таким чином, законопроєкт змінює природу оцінювання, зміщуючи акцент із доброчесності на професійність та збільшуючи питому вагу результатів тестувань порівняно із балами, які суддя/кандидат отримує за показниками доброчесності. Аже саме результати складення суддями/кандидатами тестувань на знання законодавства і виконання практичного завдання визначатимуть результати кваліфікаційного оцінювання, тоді як показникам за критерієм доброчесності і професійної етики відводиться другорядна роль.
Це створює ризик нівелювання доброчесності як критерія оцінювання суддів і кандидатів. Зважаючи на те, що процедура кваліфікаційного оцінювання застосовується до суддів та кандидатів на посаду судді апеляційного, вищого спеціалізованого та Верховного Суду, це матиме негативні наслідки для досягнення цілей оновлення суддівського корпусу та відновлення довіри до судової влади.
Законопроєкт частково скасовує обмеження на одержання суддями нагород, що повертає ризики неналежного впливу на суддів
Частина 9 ст. 56 закону встановлює загальну заборону на одержання суддями нагород. Законопроєктом пропонується нова редакція статті, яка забороняє одержання нагород лише за діяльність, пов’язану зі здійсненням правосуддя. На практиці таку заборону буде легко обходити, достатньо буде лише зазначати, що нагорода надається судді не за його суддівську діяльність. Це можуть використовувати недобросовісні чиновники, політики, публічні діячі та інші особи для здійснення впливу на суддів.
Законопроєкт не вирішує проблему сумнівів у доброчесності суддів, які уникли проходження кваліфікаційного оцінювання, запровадженого реформою 2016 року
Йдеться про майже усіх суддів апеляційних судів Києва, які успішно пройшли оцінювання у 2016-2017 роках до реформи 2016 року, яка передбачила участь Громадської ради доброчесності та можливість звільнення, зокрема, за непідтвердження законності походження майна.
Зважаючи на формальність процедури первинного кваліфікаційного оцінювання та його істотну відмінність за глибиною, змістом та юридичними наслідками від процедури кваліфікаційного оцінювання, зокрема, в частині участі Громадської ради доброчесності, таке оцінювання не слід вважати повторним. Однак його проведення є надзвичайно важливим для продовження судової реформи та досягнення задекларованих цілей із оновлення судової системи та відновлення довіри до судової влади.
Тож рекомендуємо доповнити пункт 21 Прикінцевих і перехідних положень законопроєкту абзацом п’ятим, який передбачатиме проведення кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді щодо суддів, які раніше пройшли процедуру первинного кваліфікаційного оцінювання відповідно до Закону України “Про забезпечення права на справедливий суд”.
Інші застереження
Пропонована редакція ч. 19 ст. 79 передбачає, що у разі виявлення під час проведення конкурсу фактів, що можуть мати наслідком дисциплінарну відповідальність судді який став переможцем конкурсу, Вища кваліфікаційна комісія суддів України одночасно з наданням рекомендації про переведення такого судді звертається до органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо судді, для вирішення питання про відкриття дисциплінарної справи чи відмову в її відкритті. Незрозуміло, чому попри наявність обґрунтованого сумніву про скоєння суддею дисциплінарного правопорушення, комісія все ж ухвалює позитивне для такого судді рішення.
Прийняття цих пропозицій дозволить швидко заповнити чимало вакантних посад та суттєво зекономити ресурси, які раніше держава витрачала на навчання сотень кандидатів, які, однак, не ставали суддями.
Разом з тим, проєкт не врахував низку критичних зауважень, а деякі його положення є очевидно шкідливими і такими, що несуть загрозу впровадженню судової реформи в майбутньому. Нижче наводимо аналіз таких положень та наші рекомендації.
Законопроєкт знищує інструмент участі громадськості у доборі та оцінюванні суддів
Законопроєкт пропонує виключити із Закону України “Про судоустрій і статус суддів” (надалі - закон) статтю 87, яка визначає статус і повноваження Громадської ради доброчесності (ГРД) і пропонує доповнити його натомість десятьма новими статтями, які визначатимуть порядок формування, склад, повноваження і обов’язки ГРД (статті 105-1, 105-2, 105-3, 105-4, 105-5, 105-6, 105-7, 105-8, 105-9, 105-10).
На жаль, усі ці норми не спрямовані на те, аби посилити ГРД і підвищити її спроможність ефективно брати участь у кваліфікаційному оцінюванні суддів. Навпаки, положення законопроєкту узалежнюють орган від Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС), ускладнюють виконання завдань, що стоять перед ГРД, та ще більше обмежують вплив громадськості на процеси добору та оцінювання суддів. Зокрема,
- пропонована стаття 105-1 узалежнює ГРД, визначаючи її як допоміжний орган ВККС, який постійно діє при комісії, крім цього, стаття 105-3 наділяє ВККС повноваженнями припиняти повноваження членів ГРД, не пропонуючи запобіжників проти свавільного використання цих повноважень;
- статті 105-3, 105–4, 105-5 ускладнюють процедуру формування ГРД через посилення вимог до організацій, які можуть взяти участь у формуванні ГРД, та самих кандидатів, а також створюючи квоту для бізнес-асоціацій у складі ГРД. Так, законопроєкт визначає, що ГРД має складатись із 25 членів, п’ятеро з яких призначаються Радою бізнес-омбудсмена. Наразі законодавство не обмежує бізнес-асоціації в участі у формуванні Громадської ради доброчесності, тож виокремлення квоти для бізнесу в ГРД є незрозумілим та дискримінаційним щодо інших громадських об’єднань;
- статті 105-6, 105-7, 105-8, 105-9, 105-10 детально регулюють роботу ГРД з пошуку інформації та аналізу суддів і кандидатів на суддівські посади, а також затвердження висновків про невідповідність суддів/кандидатів критеріям доброчесності та професійної етики, встановлюючи надмірні вимоги та не пропонуючи ані гарантій і захисту від посягань сторонніх осіб, ані фінансової, організаційної та матеріально-технічної підтримки. Так, автори законопроєкту вимагають, аби ГРД забезпечувала прозорість та публічність роботи, завчасно анонсуючи засідання, забезпечуючи відкритість усіх обговорень та публікуючи рішення майже одразу після їх прийняття; крім цього, вимагається, аби ГРД забезпечувала суддям і кандидатам право на відповідь із дотриманням суворих строків для надання висновків до ВККС. З огляду на те, що пропонованою редакцією ч. 17 ст. 79 закону передбачається обов’язок Громадської ради провести перевірку переможців конкурсів на посади в судах першої інстанції протягом 30 днів з моменту оголошення результатів конкурсу, фактично, йдеться про часткове чи повне дублювання Громадською радою доброчесності функцій ВККС в питаннях, що стосуються оцінювання доброчесності. Втім, законопроєкт визначає лише вимоги до роботи ГРД та не пропонує членам ГРД винагороду чи підтримку у вигляді секретаріату;
- вимоги законопроєкту щодо кворуму під час засідання та ухвалення рішень, зокрема, затвердження висновків ставлять під загрозу можливість ефективної роботи ГРД, а положення ч. 6 ст. 105-10, яке забороняє ГРД використовувати у висновках оціночні судження, взагалі робить роботу ГРД безглуздою.
Таким чином, реалізація вказаних положень перетворить ГРД із незалежного громадського органу на контрольований ВККС орган, який через неможливість дотримання надмірних вимог закону не буде спроможним якісно аналізувати та затверджувати висновки щодо невідповідності суддів/кандидатів критеріям доброчесності, що сприятиме створенню хибного уявлення про успішне очищення та якісне оновлення суддівського корпусу та легітимацію результатів громадськістю.
Крім того, законопроєкт пропонує заборонити членам ГРД робити публічну оцінку щодо судді, який проходить оцінювання. Для ГРД це означає неможливість комунікувати із суспільством результати роботи і відстоювати свої рішення.
Законопроєкт дозволяє заповнити понад півтисячі суддівських посад кандидатами, що не проходили перевірку на доброчесність
Законопроєкт передбачає завершення конкурсних процедур, які розпочав попередній склад ВККС, за старими правилами. Йдеться про заповнення 560 суддівських посад кандидатами, які не проходили перевірку на доброчесність та рішення щодо яких ухвалював попередній склад ВККС, який провалив оновлення судової системи.
Законопроєкт не враховує досвіду застосування морально-психологічних тестувань кандидатів та не пропонує вирішення проблем, що виникали в минулому
Законопроєкт лише пропонує частину 1 ст. 76 Закону України “Про судоустрій і статус суддів” доповнити абзацом другий, який передбачає повноваження ВККС затверджувати порядок і методику проведення таких тестувань. Це досить загальна норма, яка дозволяє, але не зобов’язує ВККС визначати мінімально допустимі рівні прояву за відповідними критеріями морально-психологічних якостей, загальних здібностей, соціально-психологічних навичок та їх окремими складовими, а також порядок визначення балів кандидата на посаду судді за результатами таких тестувань, наслідки недосягнення суддею, кандидатом на посаду судді мінімально допустимих рівнів прояву або перевищення допустимих показників за шкалами валідності. Зважаючи на труднощі із застосуванням та маніпуляції із визначенням результатів морально-психологічних тестувань кандидатів, аби упередити можливі спекуляції в майбутньому і обмежити можливість довільного тлумачення членами ВККС результатів тестувань доцільно було б доповнити закон саме деталізованим формулюванням. Окрім того, важливо передбачити оприлюднення ВККС рішення, яким визначатимуться вказані деталі.
Законопроєкт надає невиправдані переваги на конкурсі помічникам суддів
Законопроєкт передбачає перевагу кандидатів, які мають стаж/більший стаж на посаді помічника судді щодо кандидатів, які такого стажу не мають, у разі однакової позиції в рейтингу. Відповідно до змісту законопроєкту, навіть під час обрання суддів Верховного Суду перевагу отримуватимуть кандидати, які мають досвід роботи помічниками порівняно із іншими адвокатами і науковцями, які помічниками суддів не працювали. На наше переконання, в умовах значної поширеності корупції і кругової поруки в судовій системі, а також частої залученості помічників суддів до корупційних та/або інших незаконних суддівських практик, про що свідчать матеріали кримінальних справ, розслідуваних НАБУ, надання помічникам суддів переваг поряд з іншими кандидатами видається недоцільним. Така норма є дискримінаційною щодо інших кандидатів та може негативно вплинути на бажання кваліфікованих кандидатів з-поза судової системи брати участь в конкурсах на посаду судді.
Законопроєкт не гарантує прозорість результатів для суспільства і кандидатів
Законопроєкт пропонує загальну норму щодо обов’язку ВККС забезпечити прозорість добору та вимагає від комісії ухвалювати мотивовані рішення. Водночас, законопроєкт не містить вимоги щодо відкритості засідань з прийняття рішень щодо кандидатів та здійснення трансляції, хоча такі вимоги є щодо Громадської ради доброчесності.
Законопроєкт не акцентує на важливості публікації чіткої та зрозумілої методології оцінювання кандидатів, робіт кандидатів та оцінок, які ставитимуть члени ВККС. Законопроєкт не передбачає відкритості процедури ухвалення рішення щодо допуску кандидатів до наступних етапів відбору і рекомендування їх до призначення та оприлюднення поіменних результатів голосування.
Законопроєкт створює загрозу штучного звуження поняття доброчесності та, як наслідок, обмеження можливостей щодо оцінювання кандидатів
Пропонована редакція ч. 6 ст. 83 закону передбачає, що ВРП має затвердити єдині критерії доброчесності, провівши консультації з ВККС, РСУ та ГРД. Ця норма створює ризик невиправданого обмеження/звуження поняття доброчесності переліком критеріїв, який визначить ВРП. Водночас, перелік таких критеріїв вже визначено у інших положеннях законопроєкту. Зокрема, у пропонованій редакції ч. 8 ст. 69 визначається, що Кандидат на посаду судді вважається доброчесним, якщо відсутні обґрунтовані сумніви у його незалежності, чесності, неупередженості, непідкупності, сумлінності, дотриманні етичних норм, бездоганної поведінки у професійній діяльності та особистому житті, а також щодо законності джерел походження його майна, відповідності рівня життя кандидата на посаду судді або членів його сім’ї задекларованим доходам, відповідності способу життя кандидата на посаду судді його попередньому статусу.
Тож незрозуміло, яке саме завдання стоїть перед ВРП, адже критерії вже визначені законодавцем. Існує високий ризик складення Вищою радою правосуддя виключного переліку індикаторів невідповідності критеріїв, який істотно звужуватиме поняття доброчесності та дозволить сумнівним кандидатам успішно пройти оцінювання. Оскільки перелік критеріїв уже визначено законопроєктом, не бачимо доцільності у доповненні ст. 83 закону запропонованою нормою.
Законопроєкт надає професійній компетентності вирішального значення та зменшує вагу доброчесності в оцінювання суддів та кандидатів
Так, законопроєкт пропонує доповнити ч. 1 ст. 85 закону абзацом третім такого змісту:
Сукупна кількість балів які суддя (кандидат на посаду судді) може отримати на етапі дослідження досьє та проведення співбесіди не може перевищувати 30 відсотків від максимальної кількості балів кваліфікаційного оцінювання.
Наразі відповідно до нормативних актів ВККС суддя/кандидат отримує на етапі дослідження досьє та проведення співбесіди близько 80% від максимальної кількості балів.
Таким чином, законопроєкт змінює природу оцінювання, зміщуючи акцент із доброчесності на професійність та збільшуючи питому вагу результатів тестувань порівняно із балами, які суддя/кандидат отримує за показниками доброчесності. Аже саме результати складення суддями/кандидатами тестувань на знання законодавства і виконання практичного завдання визначатимуть результати кваліфікаційного оцінювання, тоді як показникам за критерієм доброчесності і професійної етики відводиться другорядна роль.
Це створює ризик нівелювання доброчесності як критерія оцінювання суддів і кандидатів. Зважаючи на те, що процедура кваліфікаційного оцінювання застосовується до суддів та кандидатів на посаду судді апеляційного, вищого спеціалізованого та Верховного Суду, це матиме негативні наслідки для досягнення цілей оновлення суддівського корпусу та відновлення довіри до судової влади.
Законопроєкт частково скасовує обмеження на одержання суддями нагород, що повертає ризики неналежного впливу на суддів
Частина 9 ст. 56 закону встановлює загальну заборону на одержання суддями нагород. Законопроєктом пропонується нова редакція статті, яка забороняє одержання нагород лише за діяльність, пов’язану зі здійсненням правосуддя. На практиці таку заборону буде легко обходити, достатньо буде лише зазначати, що нагорода надається судді не за його суддівську діяльність. Це можуть використовувати недобросовісні чиновники, політики, публічні діячі та інші особи для здійснення впливу на суддів.
Законопроєкт не вирішує проблему сумнівів у доброчесності суддів, які уникли проходження кваліфікаційного оцінювання, запровадженого реформою 2016 року
Йдеться про майже усіх суддів апеляційних судів Києва, які успішно пройшли оцінювання у 2016-2017 роках до реформи 2016 року, яка передбачила участь Громадської ради доброчесності та можливість звільнення, зокрема, за непідтвердження законності походження майна.
Зважаючи на формальність процедури первинного кваліфікаційного оцінювання та його істотну відмінність за глибиною, змістом та юридичними наслідками від процедури кваліфікаційного оцінювання, зокрема, в частині участі Громадської ради доброчесності, таке оцінювання не слід вважати повторним. Однак його проведення є надзвичайно важливим для продовження судової реформи та досягнення задекларованих цілей із оновлення судової системи та відновлення довіри до судової влади.
Тож рекомендуємо доповнити пункт 21 Прикінцевих і перехідних положень законопроєкту абзацом п’ятим, який передбачатиме проведення кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді щодо суддів, які раніше пройшли процедуру первинного кваліфікаційного оцінювання відповідно до Закону України “Про забезпечення права на справедливий суд”.
Інші застереження
Пропонована редакція ч. 19 ст. 79 передбачає, що у разі виявлення під час проведення конкурсу фактів, що можуть мати наслідком дисциплінарну відповідальність судді який став переможцем конкурсу, Вища кваліфікаційна комісія суддів України одночасно з наданням рекомендації про переведення такого судді звертається до органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо судді, для вирішення питання про відкриття дисциплінарної справи чи відмову в її відкритті. Незрозуміло, чому попри наявність обґрунтованого сумніву про скоєння суддею дисциплінарного правопорушення, комісія все ж ухвалює позитивне для такого судді рішення.