«Європейські стандарти» як ілюзія прогресу: навіщо Україні потрібні міжнародні експерти в доборі суддів
Михайло Жернаков, виконавчий директор Фундації DEJURE
Карина Гасимова, адвокаційна менеджерка Фундації DEJURE
для Європейської правди.
Відмовитися від участі міжнародних експертів у конкурсах — усе частіше такі заклики лунають як від деяких політиків, так і від окремих представників правничої спільноти. Один із аргументів — «європейські стандарти», такі собі правила, яких ми маємо залізно дотримуватися й не можемо відійти ні на міліметр. Це ж бо працює у Європі, тому Україна повинна впроваджувати такі ж правила.
Цей аргумент звучить переконливо лише на перший погляд. Насправді ж ми маємо справу з небезпечним спрощенням, а іноді — свідомим викривленням того, як насправді працює правосуддя в ЄС.
Що насправді означають європейські стандарти у сфері правосуддя?
Насамперед варто відокремити реальність від міфу. У сфері правосуддя не існує жорстких стандартів ЄС, обов’язкових для впровадження. Є загальні принципи верховенства права, незалежності суддів, доступу до правосуддя. Крім цього — численні рекомендації Ради Європи та її органів (Консультативної ради європейських суддів, Консультативної ради європейських прокурорів тощо), які складаються з представників тих самих професій (суддів, прокурорів тощо). Вочевидь, вони не мають мети виносити рекомендації, які будуть некомфортними для колег.
Важливо також, що всі ці рекомендації — м’яке право, тобто рамки, які варто враховувати, а не автоматично імплементувати. До того ж вони сформовані для зовсім іншого контексту — для правових систем, які десятиліттями функціонують ефективно. Для прикладу, у Данії 88% громадян довіряють своїм судам, а в Німеччині — понад 70%. Такі результати стали можливими завдяки тому, що в цих країнах політичний вплив на суди мінімальний, а доброчесність суддів не викликає сумнівів.
У таких умовах формула «судді, обрані суддями» є логічною: судді самостійно добирають кадри до системи й гарантують доброчесність суддівського корпусу. Водночас Президент і Парламент не втручаються у діяльність органів суддівського врядування та не тиснуть на суддів. Відповідно, судді не бояться розглядати справи проти топ-посадовців. Завдання тут — зберегти статус-кво відлагодженої системи з верховенством права.
Чого не скажеш про Україну. Тут ситуація на 180 градусів протилежна. На жаль, наша судова система безуспішно намагається подолати системні виклики та має найнижчий рівень довіри. Наприклад, останні дослідження демонструють — 69% українців НЕ довіряють найвищій судовій інституції — Верховному Суду. Системна корупція і хабарництво, питання до незалежності та обʼєктивності судового процесу не сприяють ефективній роботі судової системи.
Отже, якщо переносити європейські стандарти врядування до системи, яка так і не пройшла очищення, ми лише збережемо статус-кво та добре знайомі практики. І замість незалежного врядування отримаємо нову форму старих проблем: інституції, у яких представники професії призначають «своїх» і працюють на власну вигоду, а не на правосуддя. А це вже не шлях до ЄС, а у прірву. І Україна в цьому переконалась на власному досвіді в судовому секторі.
Що пішло не так в Україні та інших перехідних демократіях
У 2016 році Україна законодавчо закріпила принцип «суддівського самоврядування» — 11 із 21 члена Вищої ради правосуддя (ВРП) мали бути суддями, яких обрали інші судді. У Вищій кваліфкомісії частка суддів сягала двох третин. І що в результаті? Добір нових кандидатів провалився. Близько 0.5% суддів були звільнені за результатами кваліфікаційного оцінювання. Попередній склад ВРП потрапив в серію скандалів і не спромігся позбавити посади навіть одіозних персонажів. Щобільше, скандально відомого Павла Вовка тоді не відсторонили від здійснення правосуддя навіть тимчасово.
Це не лише українська проблема. У країнах Центрально-Східної Європи (наприклад у Словаччині й Польщі), які проходили той самий шлях, також впровадили рецепт суддівських рад з більшістю «суддів, обраних суддями» у них. Це призвело до різних наслідків: від сумнівних до «прямо катастрофічних».
У Грузії та Молдові, які також запровадили модель «судді, обрані суддями», результати подібні: корупція, залежність від політичної влади й замкнене коло «своїх для своїх». З цим погоджується і Венеційська комісія у своїх висновках щодо судової реформи Албанії та Молдови. Зокрема, у висновку CDL-REF(2019)031-e щодо судової реформи у Молдові, комісія зауважила, що у деяких посткомуністичних країнах надто високі стандарти щодо судової незалежності можуть «призвести до парадокса», оскільки гарантії незалежності надаються суддям, які не є ані незалежними, ані доброчесними. Комісія рекомендувала Молдові утворити тимчасовий механізм очищення судової влади від її недоброчесних представників.
Як показують дослідження, у багатьох перехідних демократіях сліпе впровадження «європейських» стандартів не приносить користі. У результаті органи суддівського врядування перетворюються на замкнені структури, які діють у власних інтересах, пригнічують реформаторів та блокують будь-яке очищення.
Що натомість працює: участь міжнародних експертів
На противагу цьому, реальні результати в ефективній роботі систем дали саме моделі, де ключову роль у доборі кадрів відігравали міжнародні експерти.
Так, Громадська рада міжнародних експертів (ГРМЕ) не пропустила практично жодного явно недоброчесного кандидата до складу Вищого антикорупційного суду (ВАКС). Як результат, Вищий антикорсуд уже ухвалив понад 200 вироків у топ-корупційних справах.
Вища кваліфікаційна комісія суддів (ВККС) та Вища рада правосуддя (ВРП) сформовані за участі міжнародних експертів з переважним правом голосу. ВККС і ВРП за останні півтора року показали помітно кращі результати роботи. Перша рекомендувала звільнити 51 недоброчесного суддю, друга — остаточно звільнила 52 суддів, серед яких і вже згаданий Павло Вовк, якого попередня ВРП не спромоглася навіть відсторонити від посади.
Саме участь іноземних експертів дозволила провести чесний конкурс на керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП), всупереч політичним іграм. Міжнародний аудит підтвердив ефективність Національного антикорупційного бюро (НАБУ). Участь міжнародних експертів у конкурсній комісії з відбору голови Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) у 2024 році забезпечила прозорість процесу та підвищила довіру до його результатів. Завдяки оновленому керівництву агентство покращило показники своєї роботи й досягло помітного прогресу у формуванні державної антикорупційної політики.
Найбільш свіжий приклад: Бюро економічної безпеки (БЕБ). У ньому яскраво видно позицію українських і міжнародних експертів. Участь останніх майже врятувала конкурс на директора БЕБ від провалу, оскільки саме вони заблокували призначення кандидатів із сумнівною репутацією, яких просували представники влади. На жаль, за підтримки представників влади Уряд не призначив переможця конкурсу, чим повністю знищив прозорість відбору та допуститив реванш політично заангажованих сил.
Ці приклади яскраво демонструють, що рішення потрібно шукати за рамками системи. В Україні, вочевидь, найкраще працює саме модель участі міжнародних експертів.
Коли міжнародників прибирають — реформа провалюється
Українська історія реформ має реальні приклади невдалих кейсів. На жаль, у всіх цих процесах міжнародні експерти не залучались.
- Верховний Суд (2016-2017): чверть суддів, які тоді були призначені до ВС, раніше отримали негативний висновок Громадської ради доброчесності (ГРД), яка перевіряла кандидатів на відповідність критеріям професійної етики і доброчесності. А щодо ще більшої кількості — ГРД надала інформацію, яка могла свідчити про низький рівень доброчесності, зокрема серед них був ексголова ВС Всеволод Князєв, якого спіймали на хабарі в майже 3 мільйони доларів. Попередня ВККС ці висновки просто проігнорувала, а стара ВРП затвердила цих суддів.
- Державне бюро розслідувань (ДБР): конкурсні добори на ключові посади у ДБР відбуваються без незалежних міжнародних експертів та супроводжувуються кулуарністю та політичним впливом. Результати таких відборів очевидні — замість ефективного розслідування злочинів за участі топ посадовців чи військовослужбовців, ДБР тисне на ВККС за замовленням суддівських еліт.
Цей список можна продовжувати: перша НАЗК, створене у 2021, БЕБ, переатестація прокуратури й поліції. У формуванні жодного з цих органів не були залучені міжнародні експерти. Результат відповідний.
Відтак, ідея, що «представники професії мають обирати своїх» — працює лише тоді, коли ці представники діють в інтересах суспільства та інституції, яку вони представляють. Наразі в Україні це не так. Участь у комісіях з добору таких персонажів як судді Майдану Володимир Кузьменко, Юрій Трясун чи Голова Верховного Суду часів Януковича Ярослав Романюк — ще одне підтвердження.
Повністю віддати подібним персоналіям рекрутинг нових представників професії — рівноцінно тому, щоб доручити охорону банку його грабіжникам.
Міжнародні експерти — не символ слабкості, а інструмент переходу
Сьогодні з’являються заклики, зокрема і на рівні державних інституцій, про поступову відмову від міжнародних експертів. Але ключове слово — поступову. Робити це слід лише після того, як українські органи доведуть спроможність проводити доброчесний добір без міжнародної допомоги. Сьогодні, на жаль, цього не відбулося. Навпаки — конкурс до ВККС показує небезпечну тенденцію: міжнародників хочуть замінити нереформованими органами (наприклад, це вже роблять із Радою суддів, що систематично делегує у відбіркові комісії недоброчесних кандидатів та Радою адвокатів, яку очолює Лідія Ізовітова, давня соратниця Медведчука).
«То до якого моменту мають залишатися міжнародні експерти?» Відповідь очевидна. До того часу, коли наші інституції — адвокатура, прокуратура, суддівство — почнуть висувати кандидатів не гірших за тих, кого рекомендують міжнародні експерти. До цього моменту участь міжнародників критично необхідна. І прикриватися «європейськими стандартами», механічно копіюючи їх і вставляючи у наш контекст — шлях у прірву.
Щобільше, коли ми говоримо про «європейські стандарти», важливо розрізняти рекомендації, розроблені для інших країн у зовсім іншому історичному контексті (як-от документи Ради Європи), і ті документи, які безпосередньо визначають очікування до України в процесі євроінтеграції. Це — щорічні звіти Єврокомісії про розширення, зокрема останній щодо України, і «сім пунктів», які ми вже частково виконали для набуття статусу кандидата. Саме ці документи мають набагато більшу вагу і значення, коли мова йде про те, що справді вважається європейським стандартом для України.
Досить поглянути на перші два пункти з семи: щодо реформи Конституційного Суду і перезавантаження ВККС та ВРП за участі міжнародників. Там чітко вказано на потребу залучення зовнішніх незалежних експертів. Бо ці документи розроблені не з абстрактних міркувань, а на основі глибокого аналізу українських реалій, успіхів і поразок попередніх реформ.
І саме тут стоїть ключовий вибір як для України, так і для наших партнерів. Можна і далі сподіватися на «класичні» підходи, написані десятиліттями тому: як на військові книжки, де війну виграє артилерія й піхота. А можна бачити, що світ змінився, і працюють інші інструменти. Не ті, що були колись, а ті, що працюють вже. У нашому випадку — залучення міжнародних експертів до конкурсів.
Така ініціатива серед нардепів уже є, хоч наразі і не має достатньої уваги: у червні у Раді зареєстрували законопроєкт № 13382, який повертає незалежних міжнародних експертів до роботи. Нардепи «Слуги народу» та «Голосу» пропонують продовжити повноваження міжнародних експертів у Конкурсній комісії з добору ВККС щонайменше на 3 роки. Цей законопроєкт — розумне продовження ефективної практики. Бо справжній шлях до ЄС — це не символи, а рішучі кроки. І сьогодні — саме час зробити один із них.
